我国司法制度改革的理想与现实
我国司法制度改革的理想与现实 自公元前三世纪之后，随着国家机器的发展越来越趋于专业化，在古 罗马司法权与行政权首先开始分离，出现了专职司法的法庭和“以法律为生”的职 业律师1(_152)。在现代法治社会，司法权同立法权、行政权一起，构成现代国 家基本的权力体系，它仅为法院通过法官和被吸收参与审判的人民代表享有。法 律借助于司法机关的司法活动而降临尘世：。在任何一个追求司法公正以实现社 会治理方式合理化的社会中，司法独立都是一个不容回避的课题。德国学者将“司 法独立”具体界定为八个方面:1.独立于国家和社会间的各种势力;2.独立于上级官 署;3.独立于政府;4.独立于议会;5.独立于政党;.独立于新闻舆论;7.独立于国民时 尚与时好;8.独立于自我偏好、偏见与激情2]。可见，司法独立意味着一个社会中 特定司法实体的法律自主性，而这种自主性以排除非理性干预为内容和标志。司 法独立将司法权完全交付于法官，要求法官凭其“理性与良心”，根据法律和事实 情况作出裁决。这一原则的逻辑预设是理性的法院与理性的法官12]。至于如何 实现“理性的法院和理性的法官”，各国在制度的设计上，各有巧妙不同。根据我国(〈宪法》和《法院组织法》的规定，我国的各级法院均由 院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。具体审理案件的是合议 庭或独任审判员，合议庭的审判长由法院院长或业务庭庭长指定。法院内部还设 有一个集体领导审判工作的专门机构，即审判委员会，对重大、复杂、疑难案件 进行讨论和作出决定。对于院长、副院长、庭长、副庭长乃至审判员作为法官在 审判职责上的差别，法律并没有作出区分。相反，依据《法官法》第6条的规定， 在履行审判职能时这些“长”们同其他审判员一样，首先是法官，必须履行法官的 职责，在审判上是平等的。《法院组织法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》 还规定了各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有事 实或法律错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定是否再审。《刑 事诉讼法》以及最高法院对该法的解释也规定了独任审判或合议庭审判的案件由 承办案件的独任法官或合议庭提起，进入审判委员会进行讨论决定。审判委员会 “实行民主集中制”，审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过， 并且实行“一人一票制”。
这种法律所作出的正式的审判制度安有^虽然与西方法院制度比较完 善的国家相比有很大不同，但由于西方国家法院的审判组织也并不相同，所以， 依据字面的表达，我们很难得出“中国的这种法院审判组织制度一定有问题”这样 的结论。然而在实际的制度运行中，我们却不能回避法院体系丧失了其独有的制度特性、湮没于行政‘格式化”之中的现实 一、现行审判制度的实际运行机制剖析 1.从现行法院体系设置分析 事实上，我国法院的设置就与行政机关一样，实行所谓的“以块块管 理”为主的模式，即按行政区划，设立不同级别的法院(审级与行政区划的级别紧 密联系)每一级法院受同级党委的领导，受同级人大的监督。由于最高权力机关 与地方各级权力机关之间，最高人民法院与地方各级人民法院之间，只有法律上 的监督关系，没有行政上的领导关系，且我国真正、可操作的宪法监督和违宪审 查制度并没有建立起来，就使得地方各级法院完全隶属于地方各级权力机关。再 者我国自1980年以来，财政体制基本上实行的是“分灶吃饭”的模式。这种财政体 制虽然调动并刺激了各级地方政府发展地方经济的积极性，但同时赋予各级行政 机关掌握整个地方国家机关的财政大权，各级法院的经费也必须由同级政府决定， 导致了法院的财政与地方财政融为一体。即使是在1993年以后实行分税制的财政 管理体制下，地方各级法院在财政上仍然依附于地方政府。结果，地方各级法院 更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律，裁判案件。另外，由于法律从 来没有规定法官回避本籍，因此，“中国绝大多数法官都是在自己的家乡所在地 法院中工作，甚至担任院长、副院长这样的关键职务。
2从法院内部审判制度设计分析 在实际的案件审判过程中，一个案件进入法院，就转交给既定的业务 庭来审理。一般说来，由庭长指定承办法官。他将依据案件复杂或容易程度，确 定由法官独任审判还是由合议庭审判;如果是合议庭审判，庭长还有权指定审判 长。因此在法院内部没有行政职务的法官都习惯地认为自己是在法院院长、副院 长、业务庭的庭长、副庭长的领导下工作，在一些比较重要的问题上，无论是审 判的或是非审判的事务，都习惯性地要向领导请示汇报。这是一种虽无法律明文 规定但实际上己经成为各级法院的审判惯例。即使是独任审判并无疑难或合议庭 意见一致已作出初步判决的案件，都会逐级上报庭长、主管副院长审批。而有疑 难或争议且经业务庭长、主管副院长的干预后仍没有解决争议的案件，会最后上 报院长，进入审判委员会讨论。甚至院长可以直接依据有关法律或在某些情况下 依据其行政管理的职权直接干预案件审理。当然案件在进入审委会讨论之前，都 必须己被提出一个结论性的意见。目前法官的任命和晋升虽由人大任命决定，但“人大任命到目前为止 实际上只是一种程序性的审查，法官的任命事实上由各个法院自己决定。法官的 任命首先得由其所在的业务庭的领导和院领导加以推荐，再由人事部门考察，然 后由院党组一往往由院长、副院长组成一最终决定。因此，一个法官能否成为或 能否继续成为法官在相当程度上是由其所在法院内部的另外一"法官’决定的。因 此，法官在案件审理过程中也势必受到这些因素的影响，他会倾向于揣摩领导意 图’;而庭长、院长有时也会利用这种权力格局对案件处理施加影响。正是由于这 种权力结构，有行政职务的法官和没有行政职务的法官对案件处理的影响力是不 同的，一级法院的法官有了三六九等。
二、法院制度“泛行政化”原因分析 众所周知，现代意义上的“法治”概念，并不是中国文化的产物，而是 来源于近代西方文化。传统中国法的根本精神是“人治”，法律在根本上不是社会 (统治与秩序)和权利的基础，而是国家最高权力的工具，“皇帝”通过法律来实现 专制，达到集权(极权)。只有皇帝才处于直接领导和控制中央与全国权力的合法 地位，自然是国家最高的行政首脑兼最高审判官。基于这样的理论形成的独特专 制官僚体制，必然是行政作为官僚体制的核心，囊括一切，行政权是唯一真正的 权力。因此在传统中国，司法和行政浑然一体司法只是行政职能的一部分，司法 权完全消融在行政权中。这样的权力体系又通过官员选拔的科举制度反复得以强 化。司法与行政合一、衙门就是法庭无疑是中国传统司法体制的一大特色。
制度与文化的关系从来都是相辅相成的。漫长的历史定势和有意识的 官方教化，再加上天然具有优势的与土地紧密“捆绑”的生活方式，使这种“泛行 政化”的统治模式深入人心，被广泛接受。“无讼”的法律文化传统n(p_320)又遏制 了司法的成长。我们不能不承认，在现代中国，“行政权力优先”的“土壤”也仍然 是肥沃的。一百年前，中国才开始尝试移植近代西方法律制度，在集权专制的基 础上“嫁接”西方官僚体制，在司法制度方面也实行司法与行政分立的原贝llq(p_u)， 近代意义上的法官制度大概也应该是在这时候开始出现的。然而连年战乱，民不 聊生，在欠缺有效的政府控制的前提下，出于生存的共同需要开展的各种基层自 治形式，会进一步强化传统的力量。可见，从西方移植过来的司法制度并没有形 成自己独立的实践传统，而更多的停留在理念的移植上。
新中国建立以后，出于革命政权高度集中统一的意识形态的要求，在 一段时期内实行审判与行政不分的体制，并由行政机关直接领导审判工作。当时 的最高人民法院只是中央人民政府的一个部门。对于刑事犯罪作出的判决要有相应的人民政府批准。1951年之后，又经历了一段由上级人民法院和同级人民政府 委员会“双重领导”的时期。直到1954年，宪法才确立了“一府两院”的体制。不幸 的是这种制度设计背后的价值评判体系尚未被人们全面认识，这种制度就受到历 次政治运动的冲击。目前我国实行的法院制度形成于上世纪70年代中后期，是在 政治上奉行“以阶级斗争为纲”，在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史条 件下逐步建立和发展起来的;主流的意识形态习惯将司法机关简单地等同于‘专政 工具”，称之为“刀把子”[7。先天不足，后天失调的的法院制度被行政权力普遍“格 式化”也就不足为奇了。
在此还需要说明的一点是，除了上述原因以外，行政权力本身所具有 的特点也正吻合了我们传统的文化心理，加剧了行政优于司法、行政领导司法、 行政与司法混为一谈的意识与观念。研究表明，历史和现实中的任何行政权力都 是处理和协调各种利益关系的重要手段。任何一个社会共同体，都存在着各种利 益关系，行政权力的出现是为了协调和处理各种公共事务，其本质在于促成全体 社会成员的亲密和睦、同心同德，以谋取公众的幸福。利益的一致性决定了行政 权力具有亲和性;如果在管理过程中遇到矛盾和问题，在人民群众中进行解决和 处理首先应该使用的是温和柔性的非暴力方法，所以亲和性是行政权力的本质特 怔8。这种权力的亲和性对一个家国一体的宗法社会是何其亲切而又熟悉，两者 之间具有天然的联系。
三、部分改革方案的解读 在今天，大家都认识到司法与行政是两种性质迥异的活动。司法是典 型的法律适用活动，司法的本质是追求公正的理性判断，具有明显的中立性、被 动性、判断性、程序性和终极性。司法以公正为价值取向，以独立为天职。行政 则是典型的法律执行活动，行政以效率为价值取向，以服从为天职。司法其实是 社会纠纷的法律解决机制，相对于行政执法活动，司法机关与行政机关在性质、 职能、人员资质、权力属性及其运作规律等方面均有相当大的区别。针对前文所 述法院审判制度中显而易见存在的弊端，仁人智者们提出了各种卓有见识的方案， 主要是: 1.通过立法强调司法权独立于立法权、行政权。
2.打破‘块块设置”的法院系统，改为“垂直领导”的独立法院体系，或 借鉴美国的法院制度建立“双轨制”，即分为中央法院系统和地方法院系统。3.财 政单立，直接隶属于中央财政。4.跨行政区域的争讼，移地审理。5.改革现行法官制度，提高法官准入条件，统一法官任命权，确立法官终身制和高薪制无疑这 些努力对于我国法治社会建设的进程有着巨大的推进作用，它们触动了我国的积 弊，激发了人们的思维。也正因为此，所谓“解读”不过是在智者们的启发下所做 的再一次思维活动。
首先我们不得不承认，现代社会法律多元是一种不能忽视的现实。就 算同为西方社会，美国与法国的法律价值观也有区别。一位美国学者曾在比较法 国与美国刑事司法制度时指出：人们认为，目前在法国，经授权的政府干预个人 生活的情况，比在美国广泛而深入。……这是因为法国由于历史和经验的缘故更 担心犯罪，因而为了获得更多的保护，他们宁愿给予政府当局以较大的权力。美 国人，至少到目前为止，因为非常害怕政府干预而不愿赋予政府官员以控制个人 生活的广泛权力。”[9而东西方社会之间，由于所谓集体主义与个人主义的价值 认同差异，反映在制度上的差别就更为明显。不同的价值观念可能导致在承认一 般原则的时候强调某些原则而淡泊另一些原则，同时也可能在不违背原则的情况 下采用不同的实施方式。其次，法律的多元意味着方法的多元。就司法制度的设 置和运行而言，方法多元意味着不同文化背景的社会共同体在同一目标之下可能 采用不同的司法方式。尤其是在那些比较重视人情的社会。因此当我们本着美好 的改革愿望探寻通往司法独立的途径时，我们也不能忘了我们所处的背景和面临 的现实。
当前我国宪法所确立的政治体制通常被称为“议行合一”的体制，强调 国家的一切权力属于人民，所有的国家机关产生于人民代表大会，讲的是权力“分 工”而不是西方经典的“三权分立”。因此将法院系统设置为‘垂直体系”，至少会引 起两个问题:一是最高法院有极大的可能成为领导和管理全国法院的中央法院， 这将违反《宪法》、《人民法院组织法》对最高人民法院的定性，混淆各级法院 之间的审级关系;二是基于以上原因，在目前存在的诸如错案追究制、人大监督 司法、舆论监督的种种压力下，同样有极大的可能进一步强化法院体制的行政化 色彩，甚至可能演变为司法专横。这种危险己经可以从现实的最高人民法院和高 级人民法院一系列的活动中发现端倪。
至于财政单立，直接隶属于中央，则必须以重新界定中央与地方的税 收权力为前提，明确建立公共财政。公共财政是在市场经济条件下，主要为满足 社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。它是以满足社会公共需要 为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系，其基本标志 是：以法制为基础，全部政府收支进行预算，财政税务部门总揽政府收支。启动于1998年底的公共财政体制目前尚处于建立过程中，财政收入制度、 支出制度以及中央与地方财政预算管理体制等方面的改革还没有完成;中央与地 方的分配关系还未理顺，“分税制”体制不健全，财政对地区差距和城乡差距的调 节能力还很有限，各级政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，用于 公共服务的资金长期不足。此时法院若依赖于中央财政，必将加重国家负担，影 响人民利益，“欲速则不达”。
此外我们也不能回避法院内部存在的行政管理事务，因为法院行政管 理制度的设置确有其一定的必要性和合理性。依据法律，院长和副院长不仅要承 担许多与审判有关的行政管理工作，还必须承担与法院审判工作并无直接联系的 诸如监察、甚至是统计这样的行政管理工作。另外，还有一些虽无明文规定，但 是由于现行制度设置，势必要由或者事实上一直由院长、副院长承担的大量的行 政管理工作，包括各种业务培训工作。即使资深的法官，处于我国这样立法不断 发展完善的时期，也面临着终生的学习。
至于“移地审理”客观上也许能防止其他权力与势力的影响和干涉，但 这其实是无奈的选择恰恰表现为一种妥协，一种司法权的退让，而且还有背离“诉 讼便利”原则的嫌疑，増加举证的难度和诉讼成本。法官是法律的宣称者和执行 者，法律正是通过法官的活动而降临人间的。在我国的理论界和司法实务界，重 构法官制度己经形成共识，“十六”大报告中也明确要求‘建立一支政治稳定、业 务精通、作风优良、执法公正的司法队伍”。实践中我国法院系统己经开始了一 些有益的尝试①最高人民法院发布的《人民法院审判长选任办法》，将审判长选 任制②作为一种制度正式推广。对这一改革举措，褒贬各半。批评的焦点集中在 “审判长”不是《法官法》中法定的概念，具有强烈的行政色彩，其任免是由院长、 庭长的审判行政管理权所决定的，实际享有的权力更多的是行政的而非审判的。
显然这种改革措施与学者们所期望的相去甚远。的确司法独立的关键是法官独立， 因此主张改革现有法官制度的出发点就是认为法官独立是改革的首要目标，是改 革现有法院制度的切入点，表达了激进的改革愿望。不过我们毕竟不是在“真空” 状态下进行“首位”或“首批”法官的选任，法官队伍庞大、素质不高是不能回避的 现实，更何况每一位法官都由人大正式任命，当前的国情也不允许将己进入法官 队伍而事实上不具有法官资质的人排除出去。那么如果这样的法官都充分独立， 审判质量如何保障若由国家中央机关统一任命全国法官，不管是由全国人大还是 国家元首、政府首脑来承担此项工作，即使可能完成，也会流于形式，失去实际 意义。普遍提高待遇和终身制又会使国家财政不堪重负，还可能増大法官队伍调 整的难度。