熵定律，即热力学第二定律，是在地球上和宇宙中任何系统都起作用的定律。它被爱因斯坦誉为整个科学的首要定律，被英国天文学家爱丁顿爵士称之为整个宇宙的形而之上的定律。熵定律在公共行政中，亦即在公共行政系统中，也同样起着很大的作用。它可以使公共行政系统从有序变为低序甚至无序，从有效逐步变为低效甚至无效。熵定律在任何管理系统中的作用，包括在公共行政系统中的作用，都表现为管理效率递减，这在一定条件下具有客观必然性。对公共行政系统管理效率递减的基本成因作出学理上的分析，以增进我们对政府为提高效率而不断进行改革和人事更新的重要性的认识，是本文的主旨。
一、熵定律在公共行政系统中的表现
熵这个概念是由德国物理学家鲁道夫·克劳修斯于1868年首次提出来的。它认为物质和能量只能沿着一个方向转化：从能量较高的状态运转到能量较低的状态，从可利用到不可利用，从有效到无效，从有秩序到无秩序。熵是不能再被转化做功的能量总和的测定单位。熵的整个过程总是趋向熵的最大值。熵的增加意味着有效能量的耗散与减少。“熵的定律同时也说明在一个封闭系统里，所有能量从有序状态向无序状态转化。当熵处于最小值时，即能量集中程度最高、有效能量处于最大值时，那么整个系统也处于最有序状态。相反，熵为最大值、有效能量完全处于耗散的状态，也就是混乱程度最大的状态”。（注：（美）特德·霍华德、杰里米·里夫金：《熵：一种新的世界观》，吕明、袁舟译，上海：上海译文出版社1987年版，第30页。）
在社会系统中同样有社会熵的存在。诺贝尔化学奖的获得者雷德里克·索迪认为，热力学定律“最终控制着政治制度的兴盛与衰亡，国家的自由与奴役，商务与实业的命脉，贫困与富裕的起源，以及人类的总的福利”。（注：（美）特德·霍华德、杰里米·里夫金：《熵：一种新的世界观》，吕明、袁舟译，上海：上海译文出版社1987年版，第5页。）用熵定律考察公共行政系统，同样会发现管理熵的存在。它表现在公共行政系统发展到一定阶段，如不从外部输入变革的因子就必然会出现无秩序、无规则、低效率的混乱，而且效率会愈来愈低。
现代公共行政是以近代科学技术和社会理论为基础的公共行政。培根把上帝驱逐出自然界，洛克把上帝驱逐出历史舞台，牛顿则为我们提供了世界规律与秩序的物理学基础，而笛卡儿则为这个世界万事万物提供了数学模式。他们力图向世界证明，这个世界是人类可以建立起秩序的世界，并且是可以按照这个秩序进行有效管理的世界。韦伯提出了以效率为中心的科层制，法约尔、泰勒都强调命令统一、统一指挥及规章制度和组织结构，试图用一种有秩序的组织体制确保公共行政系统高效有序，组织能量不致耗散。然而事实是，公共行政组织的效率呈递减趋势，组织污染日趋严重。为了提高效率，不得不实行部门化、专业化，不得不引入竞争机制和市场机制，不得不讲法治行政和民主行政。但是，试图建立新的公共行政秩序本身却又给公共行政系统带来熵。公共行政系统的效率的提高只不过是靠新技术、新工具的使用。但是，任何新技术、新工具的使用只是在一个时期内有效，然后又逐步表现为效率递减。也就是说，新技术、新工具的使用也无法解决管理效率递减的问题。因为是熵定律在公共行政系统中起着某种意义上的决定作用。公共行政系统中机构多、冗员多、官僚主义、形式主义、文牍主义、贪污腐败、有法不依，等等，是屡禁不止的顽症。这造成了管理效率递减。各国政府都为解决这些问题采取了各种对策，伤透了脑筋，但却都没有认识到，这是熵定律在公共行政系统中起的作用。
一个大型组织，无论是公共行政组织，还是企业组织，或是宗教组织、政党组织，甚至军队，发展到一定阶段，由于正熵值的日趋增加，负熵值的日趋减少，其有效能量必然愈来愈少，管理效率则愈来愈低。管理效率递减是一切组织，包括公共行政组织的共同规律。这就是熵值效应。一般说来，公共行政系统是接近超稳定的系统，它缺乏与外界的交换及竞争机制，是一个相对封闭系统。因此，熵定律在公共行政系统中的表现更为明显、更为典型。
二、公共行政组织运行过程中的熵增走向
根据熵定律，我们不难得出这样的结论：相对封闭的组织机构的运行过程是一个逐步走向衰败的过程，尤其是那些超稳定的封闭系统内的组织机构，更值得注意。一般地讲，公共行政组织系统是一个超稳定的封闭系统，如果它不进行自我调整、更新、改革或与外部环境进行输出输入的交换，必然走向衰败。葛雷纳在一定程度上看到了组织发展不同阶段出现的危机，也就是组织正熵值的增加，负熵值的减少。但他只是看到了组织发展过程衰败趋势的表面现象，而没有看到熵定律在组织中起的作用。葛雷纳认为，一般一个组织建立与发展有如下几个过程：第一阶段是组织创立阶段。这个阶段往往需要领导具有较高的权威，需要领导具有创造性。随着
组织的发展，便出现了领导危机。这时领导面临许多问题，如效率问题、人员管理问题、士气问题、缺乏规章制度等问题。因此组织必须进行变革，进入集权阶段。组织结构按科层制建立起来，选择能干的领导，健全各项规章制度，严格规定上下级关系。但是因为组织规模愈来愈大，业务范围愈来愈大而且日益复杂多变，这种高度集权体制已不适应了，出现了自立危机，必须进行分权式的组织变革，于是组织进入了分权阶段。这一阶段各部门都得到了充分的授权。这种分权化时间一久，使上层领导感到失去控制，狭隘的集团利益和本位主义日增。当上级领导又想重新控制组织时，组织又要进行变革，组织发展进入第四阶段，即协调阶段。组织制定各种制度并建立协调机构，强调科层制的控制作用，加强幕僚队伍，防止本位主义抬头，铲除小集团利益。然而逐步又会出现文山会海，文牍主义、形式主义、官僚主义蔓延，便出现了官僚危机。这样又必须进行组织变革，组织进入合作阶段。这个时期主要是加强人与人之间的合作，进行有弹性的管理；采取自律和社会控制的方式，和减少组织内部冲突，以代替正式控制。葛雷纳预言，这种合作阶段也会出现危机，至于什么危机还不清楚。（注：参见《哈佛管理论文集》，北京：中国社会科学出版社1985年版，第357-367页。）组织发展出现了领导危机、自立危机、控制危机和官僚危机，这都是组织的正熵造成的。要保持组织的活力，就要不断进行变革。葛雷纳论述的是企业组织，它往往要采取与组织危机相适应的不同管理方式：创业管理、个人管理、职业管理、官僚式管理和矩阵式管理。公共行政组织则不同。可以讲目前世界各国政府一般都是以科层制为其组织形式，只是在集权与分权的程度上有所不同。各国政府在其运行过程中都出现过不同的?危机，这是正熵增加的必然结果。因此各国政府不得不进行行政改革，调整权力分配方式，与外部环境交换互动。但是这种改革都是在科层制下进行的改革，而科层制本身就是一种增加正熵的组织形式。每次变革的目的都增加负熵，使公共行政组织有活力，有效率。然而组织运行到一定阶段，必然是正熵增加。难怪各国政府无不慨叹，政府机构越来越大，人员越来越多，效率越来越低，而公共利益的实现程度却越来越少。也难怪美国《时代周刊》在80年代末期在其封面上刊出惊人之语：政府死亡了吗？1993年，美国公众对美国政府的信任率仅为21。
政府机构之所以以科层制为其组织形式，其核心是对效率的追求。但是不能因为政府效率低下而取消科层制。然而以效率为核心的科层制本身却有其难以摆脱的正熵值增加的机制。其内在原因如下：
首先是因为领导权威在公共系统中呈递减趋势。政府从中央到地方的各级组织的领导具有合法权力，具有较高的权威，这是政府系统有效运行的基本保证。但是，领导权威在公共系统中却有逐步递减的趋势。究其原因，是中央政府权威在各级地方政府和基层政府的权力递减。其主要表现是地方政府和基层政府漠视中央权威，对中央政府的政策、命令等打折扣地执行，有的阳奉阴违，少数则不予执行。以我国为例，许多县政府、乡政府竟然不执行或不全面贯彻中央政府的政策，如土地政策、环保政策、计划生育政策、减轻农民负担政策、保障农村教师工资政策等等。这是中央政府的政策能量与效力逐层耗散造成的。在科层制体制当中，每一层级都有其产生正熵的机制。这就造成中央权威和中央政策能量逐层递减。管理学家穆尼曾说过，基层领导的权威比董事长要大。中国有句俗话说“县官不如现管”。在按规则进行管理时尚且如此，如果在一个正熵量较大的层级中，中央或上级的权威则会严重地被削弱。政府管理熵是抵消中央政府或上级政府权威的真正罪魁祸首。如果这种熵值增加，政府会逐步地从有序状态进入无序状态。
其次是因为政府系统对公务员的约束力逐步减弱。翻一下各国政府对公务员的要求，可以讲都是很明确、很严格的。公务员法和各种规章制度对公务员的行为都有明确的规定，对其行为和业绩都有明确的定期考核制度。但是它们对公务员的约束力却呈普遍下降的趋势。政府系统内公务员滥用权力的现象屡禁不止。这就造成了政府行政权的权力线被扭曲、中断或离开公共行政目标和公共利益而去谋取私利，从而增加了行政组织内部的熵值。
三、用人惟庸的用人机制
用人惟贤，德术兼备，是举世公认的用人准则。但是在实际生活当中，往往会出现庸人当政、庸人掌权等现象。更有甚者，会把择优任用变为择庸任用。这样讲会引起很大的争议，没有任何一个组织会承认这是它们的用人标准。但是，事实胜于雄辩。
在一个封闭系统中，组织习惯于从本系统中选择合适的人予以任用。这是用人的惯例，无可厚非。但任何大的组织系统，尤其是政府组织，都需要那些低自尊的个性不成熟的人，而这是“德”的主要内容。这种人最大的特点是听话、服从命令、服从领导、服从指挥，甚至从不提不同的意见，处处事事依赖上级。这本身恰恰又符合科层制的命令与服从的原则。听话、服从领导、服从命令、服从指挥并没有错。问题在于组织内的这种要求使平庸的人往往更受重视。这种人一般都深知，只要听话，按领导意图办事，突出领导，凡事请示，不要贸然决策，也不出什么主意，领导就会喜欢自己，提拔自己。他们非礼勿听、非礼勿视、非礼勿动、循规蹈矩。这恰恰也是领导最喜欢的人。这种人往往是庸人。而那些高自尊的个性成熟的人，往往有自己的独立见解，敢于提出问题，敢于决断，敢于创新；尊重领导，服从命令，服从指挥，但不唯命是从，敢于指出领导工作中的不足。这种人往往是有才能的人，而一般不为大组织所容。他或者使自己适应组织，或者离开组织。一般来讲，领导不大喜欢这种人，认为他们不安分，爱炫耀自己，容易捅漏子，不好领导，没法控制。一旦形成这种印象，他们在组织内的升迁就比较困难。
根据彼得定律，一个人往往被提拔到他不能胜任的职位为止。而实际上，对不胜任的界定很难有科学的评估。只要是领导用得得心应手的人，哪怕是庸人，对他的提拔和任用一般要到领导者的任用权限为止。如果领导者本身是庸人，那么他更愿意用庸人。
最后，从权力的占有性上来看，领导者也不愿意有才能的人与自己分享权力。领导者在选择副手时，他首先考虑的是权力的独占性，也就是他不会选一个对他的权力构成威胁的人。他是选择一个帮手，而不是选一个对手，更不愿意选一个强有力的对手。而那些有能力的人往往会构成对他权力的威胁和最容易成为强有力的对手。他往往要选一个能力不如自己而且听话的人来做自己的副手。这不能责怪领导者，因为选个对手唱对台戏则没法工作，选一个能力超过自己的人则对自己的职位构成威胁。当然，有些领导也愿意选择有才能的人当副手，但他必须有较强自信心，较强组织观念和大公无私的精神，而且还必须有较强的领导艺术和驾驭人的艺术。
假设一个领导选一个平庸的人当副手，这位领导退休后，他提拔的庸才当了领导，这位新领导又选择一位比自己更平庸的人当副手，以后便接了他的班。如果一个大型组织几十年都用这种选人方法，这不仅不是择优用人，甚至也不是择庸用人，最后变成择劣用人了。也许有人认为这是一种特殊现象，然而只要调查一下那些破产企业、不景气的企业，调查那些混乱的政府部门，调查那些活不好也死不了机关、学校、医院等社会组织，就会发现这不是个别现象。随着领导者文化水平的不断提升，而能力素质和道德素质却不断下降。究其原由，是用人机制上的熵值效应在起作用。在一个封闭系统中，用人以能力递减作为规律存在。
四、团体凝聚力的递减
一个组织按七S理论，有七个要素或七个变量。这七个要素是：共同价值观、目标（战略或任务）、结构、人员、制度、作风和技术。任何组织都是这七个要素的整合。每个组织都有三个作用：有效地执行组织目标；有效地应付环境；有效地满足组织成员的生理、心理和社会的需要。
组织这七个构成要素，核心是组织目标要素，其他要素都是为实现组织目标服务的要素，是确保组织有效运行的构成要素。组织目标实现的程度是评价一个组织效率的尺度。组织效率的高低与组织目标明确、组织制度健全、组织技术完备、组织结构科学合理、人员素质高、作风正派等有直接关系。但是，起决定作用的是在共同价值观基础上所形成的团体凝聚力。团体凝聚力必须以共同价值观为指导，必须围绕组织目标予以形成。没有明确的组织目标，不会形成团体凝聚力。但是仅有明确目标而没有组织成员的认同，即没有共同价值观，也不会形成团体凝聚力。
团体凝聚力是组织力与非组织力的差值，也就是向心力与离心力的差值。差值的正值愈大，团体凝聚力愈大；差值愈小，团体凝聚力则愈小；两种力差值为零，只能维持现状而无所作为。
需要指出的是，组织力是负熵，非组织力是正熵。一个组织从其成立之初正熵与负熵就存在。只是因为在组织发展过程中，随着自身封闭性的不断增加，这种负熵不断减少，正熵不断增加，也就是团体凝聚力呈不断下降趋势而造成了组织效率递减。
组织力包括共同价值观、正式组织和制度的约束力、组织目标的吸引力、组织满足成员心理、生理、社会需要以及成就需要和精神需要的程度。非组织力则包括团体非组织力和个体非组织力。团体非组织力包括如下内容：组织目标模糊、组织价值观扭曲、组织结构不合理、组织制度不健全。此外，还有与正式组织离心离德甚至敌对的非正式组织。个体非组织力，首先是指领导者个人行为造成的非组织力。如领导者个人行为降低了自己的威信，思想上的主观主义，工作上的官僚主义，组织上的宗派主义，生活上的享乐主义，权力行使时的家长作风，以及自私自利、滥用职权、以权谋私等，会使组织成员对组织目标和组织价值观产生怀疑、动摇甚至否定，起到离心作用，瓦解团体凝聚力。个体非组织力的第二方面是指组织成员的个体非组织力。一般来讲是指组织成员对组织目标和组织价值观缺乏认同感。因为组织资源稀缺，又加上分配的不正之风，组织不能满足组织成员的需要，产生离心力。另一方面，一些人受到社会不良风气的影响，追名逐利，极端个人主义、享乐主义，他律薄弱，自律不强，自由散漫，不守纪律等等，都是非组织力。应当明确，组织成员的个体非组织力虽然对团体凝聚力有一定影响，但远比不上领导者的个体非组织力。个体非组织力对团体凝聚力起着破坏和瓦解的作用。
一般来讲，组织目标愈明确，愈有价值，团体凝聚力则愈强，非组织力则愈小。中国共产党在抗日战争、解放战争中由于目标明确，社会价值很强，其团体凝聚力就非常强，甚至不惜抛头颅、洒热血。在和平建设时期的危机时刻也是如此。在1998年的抗洪斗争当中，全国党政军民形成共识，誓死与洪魔抗争到底，其团体凝聚力之强，举世首肯，甚至连外国舆论都惊叹中国人竟敢用肉体之躯去堵决口，世界绝无仅有。
组织发展必然产生正熵，时间愈久，正熵愈大，负熵愈小，团体凝聚力则愈弱。所以公共行政组织和其他一切组织一样，随着组织的发展和相对封闭性的增加，组织效率呈逐步下降的趋势。由于公共行政系统的超稳定性和隋性，使这种趋势表现得更为明显。
综上所述，公共行政的熵值效应主要表现在其管理效率递减规律上。面对熵定律在公共行政系统中的这种作用，领导者必须重视组织变革、组织创新和制度创新。领导者必须强化目标和公共价值观，优化结构，严格制度，培训人员，改革用人机制；合理分配组织资源，尽量满足组织成员的需要。通过改革和创新，不断减少组织内产生的正熵，增加负熵，使组织高效运转。只有这样，才不会产生面对公共行政的熵值效应无能为力的情绪，才会认识到行政改革和各种组织变革的必要性和重要性。这就是本文写作的初衷。