一、物业管理的内容和物业管理的基础，决定了业主大会、业主委员会的职能作用
物业管理服务的内容特点是无法排他和不可分割性。如保安、保洁、绿化，房屋公共设施设备的维修养护都具有公共物品的性质，一旦提供，全体业主都可以享用。同样，挤占公用面积、私搭乱建、违章装修、恶意欠费等行为都将损害所有业主的利益。物业管理企业所提供的除特约服务以外全部是为全体业主的公共服务，业主大会、业主委员会作为全体业主集体利益的代表，要监督物业管理企业所提供的公共服务。同时，也通过《业主公约》等自律机制，制约作为个体的业主侵害集体利益的行为。简言之，业主大会、业主委员会的职责是监督物业管理企业，制约个体业主，维护全体业主在物业管理方面的公共利益。
物业管理活动的基础是物业管理服务合同。作为物业管理活动的法律主体的是业主（前期是开发商）和物业管理企业。业主大会、业主委员会只能代表物业管理区域内全体业主，维护业主在物业管理方面的合法权益。除此之外，业主大会、业主委员会没有其他权利，业主大会是物业管理活动中的权利机构，业主委员会只是业主大会执行机构，它只有执行业主大会的决定职责。据此，《条例》凡六章六十九条，业主及业主大会专章十五条。其中明确了业主的概念，规定了业主的权利与义务，业主大会的组成、宗旨、成立条件、职责、会议制度、议事规则，业主委员会的性质、职责与组成，业主公约的内容、法律效力，业主大会、业主委员会与居民委员会的关系等内容。为了规范业大会的活动，维护业主的合法权益，根据《物业管理条例》，建设部又颁发了《业主大会规程》。可见，国家从立法上对此审慎与重视的程度。
业主大会、业主委员会是物业管理活动中业主的自治组织，它应当也只能代表物业管理区域内全体业主维护全体业主在物业管理方面的权益。
二、业主大会、业主委员会在在物业管理活动中的职能作用
业主大会是通过业主民主选举产生的，《条例》第十一条：“业主大会履行下列职责：
（一）制定、修改业主公约和业主大会议事规则；
（二）选举、更换业主委员会委员，监督业主委员会的工作；
（三）选聘、解聘物业管理企业；
（四）决定专项维修资金使用、续筹方案，并监督实施；
（五）制定、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；
（六）法律、法规或者业主大会议事规则规定的其他有关物业管理的职责。”
《条例》第十五条：“业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：
（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；
（二）代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物
业服务合同；
（三）及时了解业主物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；
（四）监督业主公约的实施；
（五）业主大会赋予的其他职责。”
业主有权选聘物业管理企业，有权将不同的管理内容委托给不同的专业服务公司管理，同时，业主也有权自己进行管理。按照《条例》总则第二条对物业管理的定义，《条例》所规范的物业管理活动，仅限于业主选聘物业管理企业所进行的物业管理活动。业主的这种权利，充分体现了财产所有权中对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。业主大会一经民主选举产生，基于业主对房屋的所有权，享有对物业和相关共同事务进行管理的权利，将通过业主大会来实现，而业主委员会则是业主大会的执行机构，落实业主大会业主作出的各项决定，具体行使有关物业管理事务的职能。
三、业主委员会的现状是阻碍物业管理规范发展的瓶颈
业主大会、业主委员会、在物业管理活动中的地位是不可或缺的，其重要意义不言而喻。然而，综观我国物业管理的现状，小区建设中业主委员会的发展速度远远落后于物业公司，业主委员会的规范化程度也远远落后于物业公司。作为物业管理活动中的重要的法律主体业主大会、业主委员会没有及时建立健全，或缺位或不能充分发挥其职能，一些业主委员会滥用职权将小区弄得鸡犬不宁，直接影响物业管理活动的法制化、规范化的进程。
用现行的物业管理法律、法规规范物业管理企业相对业主而言比较容易，规范业主则难度较大。物业公司作为企业，上有行业主管部门、工商行政管理部门、行业协
会制约，下有广大业主的监督，如若违规，寸步难行。而作为房屋所有权人的业主，则为小区聚居的个体居民，其职业各不相同，文化程度、道德修养等个人素质千差万别。对物业管理法律法规及其相关知识，或知之甚少或全无所知。现代居住小区的特点是房屋毗连，邻里却互不相通，颇有“鸡犬之声相闻，老死不相往来。”的意思。房屋毗连导致共用部分，共用设施设备的增多，而不相往来使得业主只关注个人居室空间舒适温馨，而很少注重外部环境。
小区业主的违章装修，房地产行政主管部门、行政执法部门无有效措施，物业管理企业更无可奈何。不遵守业主公约，私搭乱建侵占公用面积、恶性欠费这些严重侵害多数业主利益的行为，仅靠物业公司解决不了问题。以欠费为例，无论是新旧小区均不能达到100的收费率。虽然《条例》明文规定物业管理企业可以向法院起诉欠费业主，但收费难成为长期困扰物业公司阻碍物业管理企业发展的关键。欠费的业主的理由自然是物业管理企业服务不到位，是“维权”的正当行为。是维权还是搭便车享受免费的午餐，应按双方的合同、业主公约的约定，本不该有任何争议。其实，即使物业公司达不到服务标准，业主也并无不交物业费的法律依据。个别业主的欠费从法律意义上讲，和物业公司构成债权债务关系，减少了物业企业的收入，物业公司当依法追缴。究其实质欠费是侵占了大多数业主的利益，业主委员会从维护业主利益出发，首先应当追讨。物业公司因此而起诉欠费业主，业主委员会也应作为原告。再如业主违章装修、私搭乱建、侵占公用道路场地，业主委员会可以从维权的角度进行干涉，制止这种妨碍或侵害公共利益的行为。如果业主委员会真正起作用，在一个物业管理区域内，凡侵犯广大业主利益的行为；无论是来自于物业管理公司或来自于业主，都能得到纠正。物业管理的实质，是通过物业公司提供的公共管理服务使物业保值、增值借以最大限度地保障业主的利益。而当前能够能发挥职能作用的健全的业主大会、业主委员会为数甚少。如何建立健全业主大会、业主委员会是物业管理中亟待解决的问题。是物业管理的瓶颈。
三、关于业主大会、业主委员会的制度建设的建议
1、严格按照法定程序由物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下召开业主大会，并选举产生业主委员会
业主大会、业主委员会在物业管理活动中的重要地位决定了必须充分地发挥其职能作用，才能使物业管理活动规范化。换言之，业主委员会缺位，或发挥职能作用不到位，谈不到真正意义上的物业管理。那么，如何召开业主大会，组建业主委员会，业主委员会委员由什么人来担任，是关系到业主委员会能否在物业管理中发挥职能作用的关键。
按照《条例》第十条：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主政主管部门的指导下成立业主大会并选举产生业主委员会。”《规程》第五条：“业主筹备成立业主大会的，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）的指导下，由业主代表、建设单位（包括公有住房出售单位）组成业主大会筹备组（以下简称筹备组），负责业主大会筹备工作。”第八条进一步规定：“筹备组应当自组成之日起30日内在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下，组织业主召开首次业主大会，并选举产生业主委员会。”
首先应按照《条例》、《业主大会规程》的规定，严格依照程序经物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。《业主大会规程》进一步规定了召开业主大会之前，先组成业主大会筹备组。由物业所在地区的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处的指导下，组成业主大会筹备组做好筹备工作：确定大会的召开时间、地点、拟定《业主大会议事规则》和《业主公约》；确认业主身份，确定业主在首次业主大会会议上的投票权数；确定业主委员会候选人的产生办法及名单等事项。这里，政府指导是前提，就是说业主大会的召开，选举产生业主委员会是应由政府牵头的。这点至关重要，不是物业公司出面；不是小区个别业主振臂一呼的自发行为。基于小区居民的相对隔绝的状态，由业主自发成立业主大会，并选举产生业主委员会可操作性极少。目前业主委员会的缺位，发挥职能作用不到位，大多数是由于政府指导不力。
2、如何体现当地政府房地产行政主管部门的指导作用
业主委员会的成员所具备的条件除《条例》、《业主大会规程》所要求的热心公益事业，公正廉洁，具有一定组织能力，社会公信力，具备必要的工作时间之外，更重要的是具备监督物业管理需要的相关知识。实际上具备上述条件的人，为数并不很多。业主委员会工作效率低，很难行使职权，不能有效地开展工作和人员素质关系极大。因此，业主委员会不能脱离政府指导，必须由民主选举而产生。若使物业管理规范化，建立健全业主大会、业主委员会是地方政府行业主管部门的重要任务。至少各市、县（区）应当建立业主大会、业主委员会指导小组，指导小组应作为政府行业主管部门的常设机构，指导组建业主委员会和业主委员会的日常工作。业委会这个群众自治组织和其它群众自治组织（居委会、村委会）的最大区别在于行业特色，指导小组必须以物业管理行政主管部门为主，吸纳街道、社区、房地产开发公司、物业管理公司。目前实行的业主委员会备案制度不可行，是一种绝对民主化的倾向。指导小组作应该作为常设机构，指导成立业主大会，选举业主委员会，使小区业主在《物业管理条例》所规定的原则下，自觉地以民主推选方式产生业主代表，建立业主大会和选举业主委员会，并对业主委员会日常工作进行指导。
目前小区业主委员会成立难的问题，在于小区业主互不了解，缺乏物业管理常识，普遍缺少参与的热情。业主对直接利益损失的关注多于对间接的利益损失；对公共环境损失的关注少于对自己所拥有的居住部分物业的损失的关注。街道、社区很少有物业管理方面的专业人才，物业管理企业的可能存在的不当获利动机，不宜于由他们来牵头组建小区业主委员会。一个真正由全体业主民主选举产生的，高素质的，有社会公信力的业主委员会，才能有权威的力量，获得全体业主的尊重与服从。而这样的业主委员会，必须由当地政府物业管理行政主管部门牵头组建。这和业主的民主自治毫不矛盾，民主和法制是相辅相成的，只有在法制的前提下才可能有充分的民主。业主委员会只有依照物业管理的法律、法规在一个物业管理区域内，对物业管理活动行使权力和履行职能。
在物业管理活动中，大量的工作需要业主委员会去做，要有充分的工作时间，业主委员会的成员有一定的工作量，不能不涉及劳动报酬问题。政府要有统一的明文规定，明确业主委员会要有劳动报酬，根据物业管理区域的面积多少，制定相应酬金标准由业主分摊。无偿劳动不仅使很多业主不愿意竞选业委会委员，而且缺乏制约力量，使业主委员会敷衍塞责，形同虚设，甚至于谋取私利，制造矛盾。物业管理活动是市场行为，必须遵守市场的游戏规则。
物业管理规范化的两方面，一面是物业管理企业，一面是业主委员会。当前，物业管理行政主管部门应把指导建立健全业主大会、业主委员会放在规范物业管理的首位，它既是当务之急又是百年大计。