行政诉讼范围问题研究
行政诉讼范围问题研究 摘要：本文阐述了我国《行政诉讼法》对于行政诉讼的受案范围的有 关规定，列举了我国行政诉讼法对于受案范围的规定存在的几点问题，并提出了 解决以上问题的几点建议，以期能得到理论界及立法者的重视。关键词：行政诉讼范围 问题 完善 一、我国法律对行政诉讼范围的规定 我国《行政诉讼法》第十一条、第十二条以列举式与概括式相结合为基 础，排除条款为补充的方式规定了行政诉讼的受案范围。
（一）《行政诉讼法》直接列举的行政诉讼受案范围 《行政诉讼法》第十一条第一款规定了八类行政诉讼受案范围。即１、 不服拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚而提 起的行政诉讼；
２、对限制人身自由或对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施 不服而提起的行政诉讼；
３、认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权而提起的 行政诉讼；
４、对申请领发许可证、执照要求予以拒绝或不予答复而提起的行政 诉讼；
５、对不履行保护人身权、财产权的法定职责而提起的行政诉讼；
６、对 不依法发给抚恤金而提起的行政诉讼；
７、对违法要求履行义务而提起的行政诉 讼；
８、对其它侵犯人身权、财产权而提起的行政诉讼。
（二）《行政诉讼法》概括性的行政诉讼受案范围 《行政诉讼法》第十一条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理 法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件。”根据已经颁布的法律法规和《最 高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》 规定，目前我国其它的行政诉讼受案主要有：１、对劳动教养管理委员会中做出 的劳动教养决定不服而提起的行政诉讼；
２、对计划生育主管部门做出的征收超 生费、罚款不服而提起的行政诉讼；
３、对行政机关就赔偿问题所做出的裁决不 服而提起的行政诉讼；
４、对行政关依照职权做出的强制性补偿决定不服而提起 的行政诉讼；
５、对人民政府或其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有 权或者使用权归属的行政处理不服而提起的行政诉讼；
６、对专利主管机关确认 专利等处理决定不服而提起的行政诉讼。
（三）行政诉讼受案范围的排除事项 《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组 织对下列事项提起的诉讼：１、国防、外交等国家行为；
２、抽象行政行为；
３、 内部行为，是指行政机关在行政系统内部或该行政机关内部进行的管理行为；
４、终局裁决的具体行政行为。
《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题 的意见（试行）》除《行政诉讼法》第十二条规定的行为外进一步明确下列行政 行为不可诉：１、公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
２、调解行为以及法律规定的仲裁行为；
３、不具有强制性的行政指导行为；
４、 驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
５、对公民法人或者其他的组 织权利义务不产生影响的行为。
从以上对于《行政诉讼法》及其解释的解读中，我们不难看出，行政诉 讼法的立法原意是控制行政诉讼的范围，将其限于保障公民、法人和其他组织的 人身和财产权范围。这样就必然留下一片权利救济的空白，亦即对于非具体行政 诉任为侵犯相对人权益的，以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的，是 没有途径取得诉讼救济的。
二、国外行政诉讼制度中关于受案范围的规定及经验 （一）美国司法审查的范围 美国《联邦行政程序法》第701节规定了司法审查的范围，除法律排除 司法审查及对行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外，其他行政行为均可 接受司法审查。不能审查的行为只是例外，而且例外的情况越来越少。行政行为 原则上都假定属于能够审查的行为，这个原则称为可以审查的假定。除例外情况 外，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。在法律有规定时， 按照法律的规定进行审查。在法律无规定时，进行非法定审查。
第一，成文法规定的排除司法审查 １、明文排除。国会有权在不违背宪法规定的限度内，在法律中规定对 某一事项排除司法审查。国会为了确保达到排除审查的目的，往往在最终条款后 加上禁止司法审查的明白规定，当然，此类规定必须是明白确定的，不确定的词 句往往不发生排除的效果。法院从行政行为可以受审查的假定出发，对排除条款 采取严格解释。同时，对国会法律明白禁止司法审查的规定，法院也会限制性解 释为：部分禁止或某方面禁止，而不是表示全部禁止。当然，涉及到宪法的问题， 更不能禁止审查。然而，法律有时不采取禁止性规定，而采取限制审查的时间、 方式、理由的办法作限制性规定。通常法律中规定行政机关的决定是最终的决定 这样的词语，往往不会发生排除司法审查的效果。特别是当行政决定涉及当事人 的重大利益时，法院不会放弃司法审查的职责。美国法院认为，所谓最终的决定 是指行政程序的最终而言，即行政决定不能再依行政程序改变，不包括司法程序 在内。此外，法律规定对某个问题不能进行审查，不能认为和该问题有关的附带 问题也不能进行审查。２、默示排除。默示的排除是法律中没有规定禁止司法审查，但是法院 根据这个法律所要达到的目标，法律的整个体制，立法精神，立法过程，认为这 个法律在某方面排除司法审查。美国法院对于明文规定排除司法审查的法律已经 采取非常严峻的态度，对于默示的排除司法审查更难承认。
第二。法律赋予行政机关自由裁量权的行为。行政机关的自由裁量行为 不受法院的司法审查，主要是指法院基于自我克制，对某些自由裁量行为不进行 司法审查。这种排除是部分排除，而不是全部排除司法审查。联邦行政程序法规 定，对于专横的、反复无常的、滥用自由裁量权的或其他的不符合法律的行为， 法院仍要审查。遇有自由裁量行为，法院通常考虑三个因素：(A)问题是否适宜 由法院审查；
(B)为了保护当事人的利益是否需要法院进行监督；
(C)审查是否会 影响行政机关完成任务。但是也有批评者认为，自由裁量权本身已包含了排除司 法审查的理由在内，即法律的理由、政策的理由或其他的理由，如行政行为涉及 事项需专门知识和经验、职务性质涉及到范围广泛的管理计划、司法干预不适宜， 必须用非正式程序裁决、法院审理不能保证正确结果、国会计划需迅速执行、可 能请求审查的案件数量太大、存在其他防止滥用自由裁量权的方法等。所以，对 自由裁量权行为原则上排除审查，但其他法律另有规定的除外。滥用自由裁量权 的行为在法院审查范围以内。
第三，问题本身的性质不适宜司法审查 有人称之为“行政机关绝对自由裁量行为”。包括：１、外交和国防。这 主要是考虑到有些问题涉及的秘密性质的情报不宜公开，或者外交政策的决定本 身是政治的，而不是司法的，包含大量复杂、微妙和不可知因素，对这类问题， 法院没有责任、条件和能力予以审查。２、军队内部管理或其它行政机关纯属内 部的问题。３、总统任命高级助手和顾问。４、国家安全，不包括驱逐出境或拒 绝入境等小范围安全问题。５、追诉职能。
从美国《联邦行政程序法》的规定来看，一切行政行为均属于司法审查 的范围，只在法律规定的例外情况下，即成文法排除司法审查和行政行使自由裁 量权时，法院才放弃审查。即使如此，最高法院在进行司法审查时，在权衡各种 利益的基础上，尽可能地扩大司法审查的范围，以更好地保护相对人的合法权益。
（二）法国的行政审判范围 法国行政法划分行政审判权的标准有两个：一个是形式的或机关的标准， 根据这个标准，进行审判只限于行政机关的行为，不属于行政机关的行为，不在 行政审判 范围之内。另一个是实质的标准，即在行政机关范围之内，进一步确定哪 些行为属于行政审判范围，哪些行为属于司法审判范围。其顺序是先说明哪些行为不属于行政机关的行为，然后说明行政审判的范围，最后说明受普通法院管辖 的行政机关的行为。
第一，下列行为不属于行政机关的行为 １、私人行为。通常情况下，私人行为与行政机关的行为无涉，但下列 私人行为引发的诉讼例外：⑴法兰西银行和职工之间的诉讼；
⑵矿业受特许人和 矿藏发现之间，因报酬问题的诉讼；
⑶公共工程承包人，因施工而对私人所造成 的损害赔偿诉讼；
⑷公务受特许人以及公务受委托的私人团体的某些行为，如果 行使法律所给予的公共特权时的诉讼；
⑸私人作为公法人的代理人和其他私人所 订立的行政合同。
２、立法机关的行为。立法机关的行为一般也不能视为行政行为，例如 ⑴立法行为本身。⑵国会议员的选举；
⑶全民投票；
⑷议会中的行政管理行为。
例外情况是：议会行政部门所缔结的合同，以及由于公务过失所造成的损害，国 家应负赔偿责任，议会行政人员关于个人地位所提起的诉讼属于行政诉讼，由行 政法院管辖。
３、司法机关的行为。司法机关的行为通常也不属于行政诉讼范围。如 ⑴司法机关的组织活动。包括法院的设立、合并、停止、废除、法官的任命、晋 升、纪律处分等行为。例外情况是：法院本身所采取的内部组织措施，如法官轮 流值班制、请假制度，适用内部行政措施原则，不受行政法院管辖。⑵司法机关 的执行。⑶司法警察活动，不受行政法院的管辖，但有可能由普通法院依据行政 法的原则处理这类案件（赔偿责任），但行政警察诉讼由行政法院管辖。
４、外国国家行政机关的行为。
５、政府行为。
第二，行政法院管辖的行政机关的行为：行政审判的范围。
法国是按实质意义的标准来划分行政审判的范围的。该标准经过了几个 阶段，由最初的国家债务人和公共权力行为标准到公务标准，再到目前多元标准。
即除了公务标准外，还有公共权力标准，但公共权力标准观念范围扩大，新的公 共权力标准认为只要不是适用私人相互间的一般法律制度的活动都属于公共权 力的范围；
法律关系的性质和法律规则的性质标准，属于公法关系和适用规则的 公务活动属于行政审判范围、属于私法关系和适用私法规则的公务活动属于司法 审判范围；
私人活动相似的标准，凡是和私人活动以及和私人情况相似的公务活 动属于司法审判范围，否则属于行政审判范围。
第三，普通法院管辖的行政机关的行为。
由于法国行政法院和普通法院是两套完全独立的司法系统，所以，行政 机关作为具有双重身份的主体，当它依照私法规则实施私法行为时，其行为引发的争议由普通法院管辖。
１、私产管理行为。行政机关实施的私产管理行为通常情况下属于普通 法院管辖。但下列情况例外：⑴行政机关制定私产管理的法规和规章的行为。⑵ 私产上面所进行的公共工程和建造的公共建筑物所产生的损害，由于公共工程诉 讼管辖权的特殊制度，受行政法院管辖；
⑶私产管理所缔结的合同如果是行政合 同，受行政法院管辖；
⑷国有不动私产的出卖。
，并可能被反复适用，其结果必然导致相同的违法行为的再现，从而达到 诉讼的效果，产生不必要的重复诉讼。
四、完善我国行政诉讼的受案范围的思考 （一）应当采用概括方式规定法院应当受理的行政案件范围。即凡是行 政机关及其工作人员在行使行政职权履行行政职责时的作为和不作为行为侵犯 公民、法人或其他组织的合法权益的，受到侵犯的公民、法人或其他组织均有权 提起行政诉讼，人民法院应当受理。
（二）行政诉讼审查对象不应排除合理性审查，行政自由裁量行为也应 接受司法监督。我国行政诉讼虽然也有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正 的行为可以判决撤销或变更的规定，但该规定范围太小，也很单一，远远不适应 行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这也在较大程序上制约了行政审判作用 的发挥。
（三）摒弃《行政诉讼法》保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的 范围。如前所述，我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，还享有 政治权利和其他权利。保护相对人的所有这些权利是我国民主与法治建设的基本 要求。而行政法律救济机制是所有保护机制中的一个不可或缺的组成部分。然而， 行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，保护的权利仅限于目前汉定的人身权和 财产权，显然与社会主义民主与法治建设的要求相矛盾。因此，为适应人民法院 行政审判工作的需要，应在修改行政诉讼法时，摒弃权利保护的限制，扩大相对 人受保护权利的范围。
（四）取消行政诉讼审查对象的限制。将抽象行政行为作为行政诉讼的 受案范围。如前所述，我国行政诉讼法仅将具体行政行为作为行政诉讼审查的对 象，随着时间的推移，该规定已越来越不适应国际国内形势发展的需要。从国际 范围看，世界上大多数国家都将抽象行政行为纳入审判机关的监督范围，从国内 看，人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够，狭小的受 案范围把大量的行政行为排除在司法监督之外，严重影响了行为审判作用的发挥。
我国《国家赔偿法》、《行政复议法》在总结行政审判工作得失的基础上，已将 抽象行政行为纳入行政赔偿诉讼和行政复议的范围。因此《行政诉讼法》应尽快做出修改，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，以实现前法的统一和协调。
参考资料：
１、《中华人民共和国行政诉讼法》 中国法制出版社 1997年 ２、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若 干 问题的意见（试行）》 中国法制出版社 1997年 ３、《行政诉讼法学》 高等教育出版社 2000年 ４、《行政法与行政诉讼法学》 中国政法大学出版社 1999年10月 ５、《行政复议法》 人民法院出版社 2001年