我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析
我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析 2011年,是我国事业单位法人治理结构建设具有里程碑意义的一年,是 年3月、7月，国家先后下发《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指 导意见》（中发〔2011〕5号）、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改 革配套文件的通知》（国办发[2011]37号），出台了9个配套文件，其中《关于 建立和完善事业单位法人治理结构的意见》就面向社会提供公益服务的事业单位 建立和完善法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了 具体要求⑴。这两份重要文件的出台，标志着公益性事业单位法人治理结构建设 从国家政策层面正式提上实践日程。党和政府对公益性事业单位改革做出的这一全新部署,是建立在前期 理论研究与试点实践基础之上的。早在2007年,以中央机构编制委员会办公室及 国家事业单位登记管理局为推进主体，选择山西、上海、浙江、广东、重庆等五 个省(市），由当地编制部门在部分面向社会提供公益服务的事业单位先期开展 试点工作。深圳图书馆、广州图书馆、山西省图书馆、重庆图书馆等作为公益性 文化机构,相继被列人了当地的试点单位，启动了试点前期工作。鉴于各地试点 工作进程不一,到2013年底,以组建理事会为标志,巳建立起法人治理结构基本框 架的公共图书馆有无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、深圳市宝安区图书 馆、成都市成华区图书馆等。
2013年11月，党的十八届三中全会明确提出要“推动公共图书馆、博 物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众 参与管理”,全国各地党的宣传部门和文化行政主管部门纷纷行动，将公共图书馆 法人治理结构建设纳入2014年度重要工作的“一号工程”。据悉,广东的省立中山 图书馆,浙江的省图书馆、湖州市图书馆，江苏的南京图书馆、镇江市图书馆等, 均被纳人当地的试点单位。山西省图书馆、重庆图书馆在前期试点筹备基础上, 亦在进一步推动试点工作。公共图书馆法人治理结构和理事会建设，已进人以文 化行政部门为主体进行大力推进的新阶段。
1公共田书馆法人治理结桷建设现状 从总体上讲,公共图书馆法人治理结构建设还是一个新生事物。以上 已完成理事会组建工作的各个图书馆,在试点探索方面的做法并不完全一致,各具 一定的代表性。1.1无锡市图书馆 无锡市自2005年开始，在卫生、教育、文化和体育等社会事业领域实 施“政事分开、政资分开、管办分离”改革，分别成立市医院管理中心、市学校管 理中心、市文化艺术管理中心（下称文管中心）、市体育场馆和训练管理中心, 在市政府直属领导下独立运行,代表政府履行出资人职责,负责管理下属事业单位 的资产、人员和业务，探索建立事业单位法人治理结构。其中22个市属文 化事 业单位进人文管中心,文管中心主要承担办文化的职责。
在上述背景下,无锡市图书馆于2009年成立理事会。理事会被定位为 图书馆的咨询机构。理事会成员为13人,其中图书馆理事4名,2名副馆长,1名中层 管理人员，1名会计;馆外理事9名，文管中心代表1名,另有市残联、市文明办、学 校校长、读者等代表。按照无锡市相关规定，事业单位法定代表人不能进人理事 会。理事长由1名副馆长担任。一般一年开一次理事会。
1.2深圳囝书馆 深圳图书馆于2007年被列入深圳市适宜组建理事会的十个事业单位 之一,启动法人治理结构试点工作。2008年拟定《深圳图书馆理事会章程(草案)》 及《深圳图书馆理事会决策失误追究制度》、《深圳图书馆审计与绩效评估制度》、 《深圳图书馆年度报告制度》、《深圳图书馆信息公开制度》等四个配套制度;2009 年，理事会章程及四个配套制度草案获市事改办批复;2010年底,市文体旅游局举 行深圳图书馆理事会掲牌仪式，聘任了首届理事。理事会召开第一次会议，审议 通过了理事会章程及四个配套制度,开启了法人治理结构建设的破冰之旅。
理事会被定位为深圳图书馆的议事和决策机构,负责确定深圳图书馆 的发展战略和发展规划，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。^理事会对 深圳市文体旅游局负责。理事由11名成员组成,政府代表2名，均来自市文体旅游 局；
社会人士7名，来自社会科学、文学艺术、科技管理、图情专家、读 者等各界;图书馆代表2名，1名是行政执行人,1名是员工代表。理事长由市文体旅 游局分管副局长担任,图书馆馆长为执行理事。理事每届任期三年。理事会会议 一般一年不得少于两次。
1.3广州图书馆广州图书馆于2012年纳人该市第二批事业单位法人治理结构试点单 位。4月份起开始理事会筹建及《广州图书馆章程（草案）》起草工作,7月18日， 市文广新局批复同意了广州图书馆理事会成立的申请。7月31日，广州图书馆理 事会成立大会暨第一次会议召开,任命分管副局长为理事长，提名并选举图书馆 馆长任副理事长，讨论并原则性审议通过了《广州图书馆章程》。9月3日，该章 程经广州市事业单位登记管理局核准生效。
理事会被定位为广州图书馆的决策机构和监督机构，理事会向举办单 位报告工作。理事会由15名理事组成。其中政府代表5名，市人大教科文卫委员 会、市机构编制委员会、市财政局、市人力资源和社会保障局、市文化广电新闻 出版局代表各1名，由各部门委派产生;社会代表5名，其中图书馆行业专家1名, 文化艺术、地方历史等社会人士代表2名，服务对象代表2名，分别由市图书馆学 会、市文史研究馆、中山大学历史系、读者推荐或推选产生；
图书馆代表5名， 馆长、党委书记各1名,为当然理事,副馆长、馆员代表、职工代表各1名，由本馆 推选产生。理事每届任期四年。理事会定期会议每年召开两次,分别在第一季度 和第三季度。
1.4深圳市宝安区图书馆宝安区图书馆理事会于2013年7月24日正式 成立。理事会成员由区文体旅游局聘任。理事会第一次会议审议通过了《宝安区 图书馆理事会章程》及《宝安区图书馆年度报告制度》、《宝安区图书馆信息公 开制度》等两个配套制度。
理事会被定位为宝安区图书馆的议事和决策咨询机构,负责审议图书 馆的发展战略和发展规划，行使重大事项议事权和决策咨询权。理事会对区文体 旅游局负责,其宗旨是引人社会各界代表参与图书馆管理，建立公共文化服务共 同治理结构。理事会由政府部门代表、社会人士、图书馆法定代表人等组成，理 事暂定15名。其中政府部门代表2名；
图书馆法定代表人1名；
图书馆员工代表1 名;社会人士11名，其中社会科学界1名,文学艺术界1名，科技界1名,教育界1名， 图书情报界1名，读者代表6名。读者代表中有劳务工代表、义务馆员代表、社区 居民代表和学生代表等。区图书馆馆长担任理事长兼任执行理事。理事会每届任 期三年，理事会会议一般一年不得少于两次。
1.5成都市成华区图书馆 成华区图书馆第一届理事会、监事会成立大会及第一次理事会于2013 年12月5日召开。《成华区图书馆法人章程》由区文广新局制定并报事业单位登记管理局备案。会议审议通过了《成华区图书馆理事会章程》及《成华区图书馆 理事会决策失误追究制度》、《成华区图书馆年度报告制度》、《成华区图书馆 绩效评估制度》和《成华区图书馆信息公开制度》等四项制度。
理事会被定位为图书馆的决策机构。理事会由1位理事组成，区文广 新局代表2名，区人社局代表、区财政局代表、区图书馆馆长、副馆长、服务对 象代表各1名。区图书馆馆长、副馆长为当然理事。区文广新局代表由区文广新 局委派，服务对象和其他有关方面的代表由相关单位推选产生。理事长由区文广 新局分管副局长担任。理事会每三年换届一次，理事会会议原则上每年召开三次。
监事会为图书馆的监督机构,负责对理事会、管理层履职情况及区图 书馆管理和工作情况等进行全面监督，向区文广新局报告工作。监事会由5名监 事组成,区文广新局纪检、财务工作人员各1名，区图书馆工会负责人、党组织纪 检负责人各1名,服务对象代表1名构成。区文广新局纪检、财务人员由区文广新 局委派，服务对象代表由区图书馆推选产生。监事会设监事长1名，由区文广新 局在监事中委任。
2公共图书馆法人治理结构特点分析 以上已建立起来的公共图书馆法人治理结构具有以下特点：
2.1组织结构以单层制的理事会为主 从法人治理结构的基本架构来看，主要是通过搭建决策层、执行层、 监督层，形成法人内部分权制衡的权力分配机制。决策层的组织形式，根据举办 主体、投资主体是否多元的情况，可酌情采取理事会、董事会、管委会等多种形 式。一般来讲,投资主体单一的法人适宜采用理事会形式，淡化股权结构，注重 突出公益目标;投资主体多元的法人适宜采用董事会形式,强化股权结构，注重突 出经济效益;管委会在我国现行语境下，较多地适用于履行综合行政管理职能的 新区政府、经济开发区集体管理机构，具有一定的行政属性。公共图书馆作为公 益性文化事业单位,举办主体通常是政府,投资主体单一,故一般采用理事会的组 织形式。亦有例外,1997年开放的浙江金华严济慈图书馆，是集公共图书馆、高 校图书馆、科技信息情报中心和名人纪念馆为一体的多功能现代化图书馆,由民 办金华职业技术学院大学基金会董事局与金华市政府分别出资77.6%和22.4%共 同建造,其决策层即为由股东代表组成的图书馆管委会。公共图书馆法人治理结构监督层的组织形式,通常采取决策监督合一 的方式,实行只设理事会的单层制模式,一般不采取既设理事会又设监事会的双层 制模式。这主要是由理事会的基本构成决定的。从制度设计来看,如果理事构成 中只有内部理事,或内部理事占大多数，因其与图书馆有利害关系，不能有效行 使对管理层的监督职能;而社会理事类似于公司独立董事，因其与图书馆无利害 关系,且与政府理事共同组成外部理事，占理事构成的大多数，能够对管理层进 行有效监督，防止形成内部人控制。根据国务院办公厅《关于建立和完善事业单 位法人治理结构的意见》，对服务事项涉及公众普遍需求,承载较多公共利益的 事业单位,“也可探索单独设立监事会”。目前,只有成华区图书馆设立了监事会。
2.2理事会定位呈多元模式 从当前公共图书馆法人治理结构建设实际情况来看,根据理事会的定 位与职能,可分为决策型理事会、咨询型理事会、决策监督型理事会、议事与决 策型理事会等多种模式。深圳图书馆理事会属议事与决策型，广州图书馆理事会 属决策监督型，成华区图书馆理事会属决策型，无锡市图书馆、宝安区图书馆理 事会则以咨询功能为主。规范的公共图书馆法人治理结构,理事会到底应怎样定 位？现阶段的诸多模式是否符合政策要求？显然,从制度设计初衷看,无疑是决策 监督型或决策型理事会最为理想。法人治理结构作为一种制度安排,其要义就是 通过法人内部进行合理的权力划分与配置,形成一种分权制衡、相互协同的关系 以及利益相关者参与共同治理的机制。在这个分权制衡的结构设计中,理事会被 賦予的权力角色是决策者、监督者;如果扮演的只是咨询机构、智囊角色，只能 建言献策,或议而不决,是难以实现分权制衡目标的。所以，《关于建立和完善事 业单位法人治理结构的意见》将理事会定位为事业单位的决策机构和监督机构。
决策监督型或决策型理事会诚然是一种比较理想的模式,但现阶段我 国公共图书馆法人治理结构建设还处于试点探索时期,各方认识未充分到位,配套 制度未有效衔接,法治建设未给予有力保障,尤其是在2011年国家统一政策出台前 后,各地根据当时、当地的客观条件，或选择分步实施,或选择一步到位,已实际形 成多元化的理事会模式。因此,从当前实际出发,允许非决策型理事会作为一种过 渡形态,待时机成熟后，再逐渐转变为决策型或决策监督型理事会,亦不失为一种 实事求是之举。
2.3外部理事占理事构成大多数 理事会一般由政府部门代表、社会人士代表、图书馆代表三方面组成,除图书馆自身代表外，其他均为外部理事。从上述公共图书馆理事构成来看,无 锡市图书馆馆内理事4名,馆外理事9名；
深圳图书馆馆内理事2名，馆外理事9名;
广州图书馆馆内理事5名,馆外理事10名;宝安区图书馆馆内理事2名，馆外理事13 名;成华区图书馆馆内理事2名,馆外理事5名,外部理事均占理事构成大多数。
合理的理事构成是理事会有效运行的基础。在改革探索前期,负责推 进法人治理结构试点工作的编制部门比较强调“去行政化”,注重社会理事的参与 度,往往政府理事与图书馆理事比重偏小，社会人士理事比重偏大。随着试点实 践经验的积累以及按照博弈论的相关规则，这一状况应该会有所转变。国家事业 单位登记管理局局长李松武于2012年撰文指出,政府和举办单位代表、服务对象 和其他方面代表、事业单位代表,前两者为外部理事，外部理事应占理事会多数;
比较理想的构成是各部分均为1/3，任何一方不占优，防止决策垄断。从这一点 上看，广州图书馆是基本按照这一原则组建理事会的。宝安区图书馆理事会因其 定位为咨询机构,吸收更多的外部理事参与有助于更广泛地听取社会各界意见,因 此在理事人数上社会理事偏多亦算符合情理。
2.4章程与制度建设得到应有重视 法律法规、党的重要决定及各级政府文件、法人章程、理事会章程及 相关配套制度，是公共图书馆法人治理结构建立、运行的重要依据,并具有不同 层级的效力。法律法规具有国家强制性，党的决定及各级政府文件是重要政策性 依据,法人章程是图书馆的内部“小宪法”，理事会章程及相关配套制度是理事会、 图书馆工作运行的具体制度,均在不同程度上发挥着重要作用。由于我国的事业 单位法人治理结构建设处于政策推进的试点阶段，缺乏足够的经验支撑，立法时 机尚不成熟，为加强对该项工作的业务指导，国家事业单位登记管理局于2012 年研究制定了《事业单位章程示范文本》，为各事业单位制定法人章程提供了基 本规范。
以上各馆在建立法人治理结构过程中，均比较重视制度先行，在具体 制度的制定上又略有不同。深圳图书馆作为全国最早试点法人治理的公共图书馆 之一,在国内缺乏参照的情况下，因地制宜制定了《理事会章程》及决策失误、 审计与绩效评估、年度报告、信息公开等配套制度;广州图书馆依照2011年后出 台的中央文件及章程示范文本的要求,制定了比较完备的《广州图书馆章程》;成 华区图书馆兼收并蓄，法人章程、理事会章程及配套制度皆有制定，但法人章程 在制定规范上略有欠缺;宝安区图书馆则根据工作需要制定了理事会章程及两个 配套制度。应当说，如果有一部比较完备的图书馆法人章程,即可以有效地建立 起图书馆内部的权力分配与运行规则，其它制度则可酌情而定;但立法保障仍是 必须的，因为政府与图书馆法人之间的关系、各自的权责边界，是法人治理结构 必须解决的前置性问题，而法人章程不宜对法人外的事项做出规定。在这一点上, 《事业单位章程示范文本》在征求意见过程中，曾被吐槽为“一部政府只有权利、 没有义务的示范文本”，因为其第三章“举办单位”，只有一条，即第十条“举办单 位的权利”，没有“举办单位的义务”相关规定。即便文本设计者确有为难之处， 但这仍不能不说是一大缺憾,违背了权利义务对等的基本原则。
3当前推进法人治理结构建设面临的主要阻力分析 法人治理结构建设作为一项制度创新，在公共图书馆领域已开展试点 实践,取得了阶段性成效,但远未实现预期的理想与目标。改革是深刻的权力与利 益调整,当前面临的主要阻力来自三个方面。
3.1政事不分的体制障碍难以祛除 第一方面阻力来自政府。法人治理结构作为政府转变职能、公共图书 馆体制机制创新的重要手段,其基本逻辑是:政府转变职能,从直接管转向间接管 (将决策权交给理事会），从管微观转向管宏观(不再干预具体事务），从行政管 理转向法治管理(制定法律法规或规章，明确各自的权利义务），从而使公共图 书馆成为独立的事业法人，能够自主行使权利，灵活处理事务,寻求多元发展机 会，适应社会发展需要，满足社会公众需求，不断提升公共服务水平，当然也要 独立承担民事责任。由此可见，政府职能的转变是公共图书馆法人化、理事会有 效行使权力的前置性条件’法人治理结构的核心问题归根到底是政府与公共图书 馆法人的关系问题以及政府部门、理事会、管理层的权责划分问题。
2003年启动的日本国立大学法人化改革，第一要举即为明确政府对高 等教育的职能定位，制定清晰的权力清单。改革前的文部省对国立大学享有机构 设置权、人事任命权、课程设置权、财产权等，学校各种事务均在政府的保护和 控制之下。法人化改革后的文部省只享有以下三种权力：制定大学发展的中期目 标;根据国立大学法人的意见和建议,任命和解雇大学校长;任命监事’监督大学法 人的业务。文部省的角色从具体管理者向监管者转变，管理事务也由具体业务向 战略性规划转变。当前,我国各级政府主管部门对法人治理结构的认识并不清晰，政事 不分、管办不分的体制障碍仍是制约公共图书馆法人治理结构建设的瓶颈。具体 表现在:一是没有制定政府对公共图书馆的权力清单,导致政府行为越位;二是没 有制定政府对公共图书馆的责任清单,导致政府行为缺位。责任清单的缺失，为 政府在投入不足、监督不力、制度供给滞后等方面的不作为找到借口；
权力清单 的缺失,又让政府随意安排管理层人员、干预图书馆具体事务成为可能。借鉴日 本经验，只有在编制部门划定的政府对公共图书馆的职能基础上，制定明明白白 的权责清单,形成权责对等的机制,再围绕清单进行每一环节的制度设计,该打破 的坚决打破,按照现代公益事业发展要求形成新的制度体系，才能使法人治理结 构真正有效建立起来。
3.2公共图书馆改革内在动力不足 第二方面阻力来自公共图书馆。法人治理结构改革,势必带来管理层 的角色转变与图书馆体制机制的革新,管理层转型之惑和图书馆员前景之忧的双 重顾虑,使得公共图书馆自身改革动力不足。
管理层转型之惑:法人治理结构不仅需要政府“革自己的命”，也需要 图书馆管理层“革自己的命”。在建立法人治理结构前，管理层的产生由上级主管 部门直接任免,在发展规划与重大事项上主要依据上级政策或听命于行政指令’在 内部管理方面又承担着决策执行一体化的角色。如若建立法人治理结构,组建一 个由政府、社会人士、图书馆代表构成的理事会,政府与理事会之间通过委托代 理关系,将管理层的人事提名或审议权、重大事项决策权交给理事会,管理层变身 为一个类似企业的CEO,其角色面临重大转型。况且,在新旧体制过渡期间，由于 新体制未完全建立,旧体制未完全打破,政府这个“婆婆”尚在,再请进来理事会这 个“代理婆婆”，有可能造成图书馆运行的混乱与失序。
图书馆员前景之忧:法人治理结构的分权架构，对作为图书馆员的个 体影响并不直接，与其密切相关的是实行法人治理结构后图书馆员的身份变化及 用人机制、薪酬分配与社会保障机制带来的冲击。传统体制下，图书馆员沿用的 是干部身份，工资待遇、社会福利、退休养老等均参照国家机关管理方式,已形 成一种隐隐的身份优越和相对稳定的保障预期。随着法人治理结构的建立,这一 切也许会打破,身份上转为合约制的职员,薪圃分配会随岗位变化,养老保险制度 即将推行,外部理事的参与治理，使公共利益与读者意愿被更多考量,图书馆曾经 的封闭将被一种开放、平衡所取代。显然，惯性的力量是巨大的,被庇护的愿望是强烈的，稳定的预期是 不希望轻易被改变的，来自公共图书馆自身的改革动力不可能强劲。
3.3治理文化与社会荣誉机制缺失 第三方面阻力来自社会文化的不给力。我国封建集权统治历史悠长, 不利于形成民众参与、多元共治的社会文化传统。17、18世纪,欧洲启蒙运动使 天赋人权、人民主权等思想得以确立，君主立宪、民主共和的欧洲政治体制以及 三权分立的美国国家体制得以建立，与尚处于集权制顶峰的封建中国形成了中西 治理文化在分权与集权上的重大分野。直至20世纪前后西学东渐,才促进中国治 理文化经历了漫长的从“统治”到“管理”、到“治理”的思想革新。党的十八届三中 全会决定中,中央首提“推进国家治理体系和治理能力现代化”，中国宪法学会常 务副会长、中国社科院法学所研究员莫纪宏对此作了解读,认为国家治理的内涵 是如何全面有效协调社会关系,包括正确处理国家机关之间的关系、国家与公民 间的关系以及公民与公民之间的关系,涉及如何进行更好的权力配置、提高政府 自身的管理水平等。这表明，中国的治理文化还只是刚刚起步,多方参与、多元 共治的社会文化还远未形成。
治理文化的缺失反映在公共图书馆法人治理结构建设上,就是西方发 达国家普遍通行的理事会制度,在我国则成为舶来品,还显得水土不服。理事作为 不授薪的社会公益职位，其社会价值没有得到广泛宣扬，理事的社会荣誉机制不 健全,人们对此普遍缺乏了解,参与社会事务治理的愿望不是太强烈,担任理事的 动力不是很足。设立国家荣誉制度是世界上大多数国家和地区的惯例,随着时代 的发展更体现出平民化、专业化的特点。英国是建立这一制度较早的国家，由国 家授予的勋章，根据贡献的重要程度共分九级。评审委员会分为两个等级--主委 员会和八个分委员会。八个分委员会分别为艺术与媒体、体育、卫生、教育、科 技、经济、社区志愿者与地方服务，涉及不同的领域和社会生活的方方面面。政 府根据候选人的成就、服务和勇气给予国家奖励，通常每年评选两次,分别在6月 女王的生日和新年时公布，并举行盛大的授予仪式香港沿袭英国做法设立勋章制， 市民可根据相应的标准获得特首颁发的不同级别的勋章，对香港社会有‘‘重大贡 献之人士”还有可能被政府委任为“太平绅士”。1990年成立的医院管理局是香港 负责管理公立医院及诊所的法定机构，其27名成员中绝大部分为非公务员，他们 用自己的知识、经验服务社会,但没有因成员的身份而领取任何薪酬。医管局现 任主席梁智仁先生，于1993年被香港政府授予“太平绅士”，梁先生多年来还担任 香港公共图书馆咨询委员会主席。党的十七大、十八大报告亦提出要“设立国家荣誉制度”，希冀借此推动建立制度化的国家和地方荣誉表彰体系，弘扬公益、 奉献等社会核心价值,鼓励和支持社会力量参与社会治理和公共服务。
综上所述,公共图书馆建立法人治理结构、组建理事会是十八大提出 的明确要求,亦是图书馆改革的方向，在可以预见的未来几年，公共图书馆势必 将掀起一轮法人治理结构建设热潮。但在我国建立法人治理结构注定是一场自上 而下的革命,而非一种自发性的制度革新，来自多方的阻力,使其不可能一蹴而就。
我国公司法人治理结构建设20年的实践亦表明,法人治理结构只是为运行机制的 高效创造了一种可能,其形式上的完备不等同于实施上的有效。公共图书馆法人 治理结构建设需要进行全面而周密的制度设计,提髙各方认识,消除顾虑,积极而 稳妥地推进,力求避免运动式发展、政策式发展。只有去除阻力,方能乘风破浪, 扬帆起航。