工业化与城镇化双重视野下的农民工的发展前景
工业化与城镇化双重视野下的农民工的发展前景 改革开放以来，我国之所以能保持经济总量和对外贸易 的高速增长，是源于我国特定的工业化和城镇化道路，特别 是数以亿计的农村剩余劳动力成为我国工业化和城镇化的 主力军，为我国经济高速增长做出了巨大的贡献。据中国社 科院调查，改革开放30年，农民工对GDP的贡献率达21%。中 国农民工作为一个群体被美国《时代》周刊评为2009年度人 物。《时代》周刊评价：“在金融危机肆虐全球时期，中国 经济仍在高速发展，并逐步带领全球走出金融危机的阴影， 首先要归功于千千万万勤劳坚韧的中国农民工”。[1]然而， 农民工自身所具有的劳动技能与就业素养又是先天不足的， 他们受教育程度低，整体素质不高。有关调查资料显示，目 前劳动力市场上的结构性失业问题很严重，结构性失业成因 的核心是专业劳动技能匮乏，既包括认知技能的缺乏，也包 括非认知技能的不足。涉及农民工劳动技能匮乏的第一个表 现是仅以劳力提供劳务谋生，职业领域狭窄；第二是违章违 规作业、不文明生产、偷工减料、野蛮施工等，致使工作质 量低劣，安全事故频发。城镇化、工业化和现代化是我国全 面建设小康社会的基本战略，流动的农民工是未来城镇化的 主体人群。城市的稳定和工业化的升级都需要进一步提高他 们的职业能力。故而在新的历史条件下，迫切需要统筹解决 流动人口和城市农民工问题，以促进工业化与城镇化的协调 发展。一、工业化和城镇化视野下农民工培训的需求分析 2008年发布的《第二次全国农业普查主要数据公报 (第5号)》显示，全国外出从业劳动力中，具有初中文化程 度的占70%，具有高中程度的占8.7%，哪怕是新生代农民工， 平均受教育年限也不足8年，大多数尚未完成高中阶段教育。
中国人民大学农业与农村发展学院郑凤田教授指出，我国新 生代农民工接受各类技术培训的占16.4%，无技术的占83.6%， 有专业技术职称的占2.2%，获各种技术等级证书的占5.2%。
[3]由以上可以看出，出生于20世纪80年代至90年代的新生 代农民工虽受教育程度较高，但仍以初中及以下文化程度为 主。较低的文化知识水平使他们无法快速有效地掌握必要的 专业知识和技能，无法胜任复杂的技能型和知识型工作，基 本上只能从事劳动密集型、重体力、低报酬的行业。国家统 计局2010年3月公布的《2009年农民工监察调查报告》显示：
外出农民工主要集中在制造业、建筑业、服务业、住宿餐饮 业、批发零售业等五大行业。同时，他们因为职业流动性很 高而对每个行业、岗位的了解蜻蜓点水，每项职业技能只停 留在“学徒期”的水平。一方面是大量农民工自身文化程度 较低，缺乏相应的职业技术教育与培训，没有一技之长，从 而就业创业难；
另一方面是中国正处于产业结构升级与转型 的新时期，技术更新换代快，新的产业结构需要大量的技术 工人，而农民工的整体技术素质较低，沿海经济发达的“长 三角”、“珠三角”地区频显“技工荒”。因此，通过对农民工进行职业教育和培训，强化其劳动技能，提高其综合素 质，实现稳定就业，对加快我国工业化、城镇化步伐，增加 农民收入，统筹城乡经济和社会发展，全面建设小康社会， 具有极其深远的历史和现实意义。
二、当前我国农民工培训存在的问题分析 (一)政府重视不够，管理不到位 法律不健全、法制不完善，是产生农民工岗位技能提 升难的制度缺陷。按照完善社会主义市场经济体制要求，中 国在劳动保障立法上空白较多，农民工继续教育或技能提升 方面更是苍白；
已有的一些法律法规，对改革开放以来新出 现的农民工群体不但缺乏明确的法律保护条款，而且还存在 限制性歧视性条款。《职业教育法》、《劳动法》、《工会 法》等法律法规对农民工作为企业职工的权利虽有明确规定， 但违法现象却普遍存在。政府管理和职能转变不到位，是农 民工岗位技能无法得到有效提升的机制障碍。一些地方政府 对持证上岗、农民工继续教育及岗位提升方面的公共管理和 服务严重缺位，公共财政预算也未得到充分体现。在实际生 产中，就业准入和持证上岗制度落实不到位、人证不符现象 严重。片面追求经济增长速度和偏重经济增长的干部考核体 系，使人们更多地看重GDP而忽视劳动力技能培养，农民工 岗位技能提升更是问津者甚少。
(二)培训经费投入不足，成本偏高，实际参训率低 尽管最近几年来，中央政府比较重视农民工教育培训问题，对该项目也大力支持，并投入了大量资金，但从总体 上来看，政府所提供的资金对农民工培训的支持仍显不足， 又缺乏稳定的经费供给制度做保障。国家和企业都投入不足， 农民工主要还是靠自己花钱培训，而他们有限的务工收入支 付不起昂贵的培训费用，因而经费问题直接导致农民工参加 培训率低。
(三)培训机构参差不齐，培训内容缺乏针对性 目前，接受农民工培训的机构多数是以行政指令的方 式指定的，相互之间缺乏竞争机制。培训机构的培训过程、 培训质量、培训效果缺乏有效的监督和考核，难以保证培训 的效果。培训内容缺乏针对性，影响了农民工参加培训的积 极性，进而影响了培训的有效性。
三、构建并完善农民工培训的长效机制 (一)制定有利于农民工培训的法律法规体系 从中央到地方各级政府应充分重视农民工的培训工 作，并制定相应的法规制度，推进农民工培训工作的法规化、 制度化。当前，我国的农民工培训工作存在管理体制不顺、 经费不足、师资力量薄弱、基础设施落后和服务体系不完善 等问题。在实际培训工作中存在为完成任务、事随人走、事 随项目走的现象，工作随意性大，不确定因素多。因此，首 先，要借鉴国外经验，必须加速农民教育培训专项立法工作， 以加快农民教育培训管理体制的构建。[4]通过立法或部门 条例等形式，形成约束利益相关者行为、规范其相互关系、维护农民工培训市场秩序。修改现有的与农民教育培训相关 的法律，重新确立农民教育培训的目标、地位、实施和管理 等，使其适应我国工业化和城镇化发展的需要；
还要制定一 系列新的法律法规，把农民的就业制度、监测评估机制和职 业资格证书制度以法律的形式加以保障；
设立专门的机构， 监督有关农民教育培训法律的有效实施。各级政府应充分重 视，变机制为体制，变办法为法规，通过制定法律法规的形 式为农民工培训的组织管理、资金投入、培训机构的遴选、 农民工接受培训的权益、农民工就业创业等提供稳定、可靠 和持续的法律保障。其次，实现农民工教育培训的制度化。
将农民工培训制度化并一以贯之。充分整合现有的培训资源， 开展形式多样的农民工培训，形成“就业靠竞争，竞争靠技 能，技能靠培训”的有效机制。推行行业准入制度，引导农 民工积极参加培训，提高自身素质，增加就业竞争力，以使 农民工培训工作持久开展下去。
(二)加大培训经费的筹措力度 渴望接受职业教育与培训，但是实际参加培训的农民 工却只有极少数，究其原因主要有两点：一是培训费用高， 农民工难以承受；
二是担心所学内容不实用，学后无效果。
谁应该为农民工培训“买单”？一个非常现实的问题摆在了 我们面前。参照WTO的相关规则，政府的一般服务领域涉及 一项重要内容，即对农民培训的补贴，而且这项属于“绿箱 政策”的服务规定，补贴数量不受限制。国际上的许多国家对此均采取各种方式，对农民工培训提供大量的资金支持， 并激励企业和其他民间组织加强农民工培训。就我国而言， 首先，中央和地方政府应当加大财政投入力度，建立农民工 培训专项基金，开辟各项经费筹措渠道，以保证培训工作的 顺利开展；
加强培训资金的管理与监督，严防培训资金挪作 他用；
建立经费使用效益的考核和评价制度，以提高资金的 使用效率。其次，发挥社会力量办学，引进社会资金投入到 农民工培训中来，尤其是鼓励吸引用人企业出资实行订单培 训。我国农村人口众多，农民工培训需求庞大，要解决农民 工培训资金供给短缺问题，仅依靠政府增加投入是远远不够 的。政府可以通过多方引导社会各界不同利益相关者参与到 农民工培训当中来。例如，鼓励社会资金以奖学金、基金等 名义参与农民工培训与提升，拓展经费来源渠道，创新经费 来源方式，提高培训经费充裕率。再次，对于新生代农民工， 政府应出台政策鼓励他们自己出资培训。新生代农民工根据 今后自己的发展及当前工作的需要，积攒资金支付教育培训 费用。政府将实行就业准入制度与鼓励农民参加培训结合起 来，取得相应职业资格证书的农民工能享受补贴或优惠贷款。
(三)构建城乡统筹的农民工教育培训体系 首先，国家应依靠其信息充分、资源广袤之优势，在 全面掌握农民工基本状态基础上，制定出农民工培训中长期 规划，分阶段、分层次推进农民工培训。其次，国家必须打 破地方、部门和行业壁垒，整合教育、农业、劳动等部门丰富的教育和培训资源，不断扩大农民工教育培训的规模，完 善农民工教育培训的条件。搭建农民工终身教育的“立交桥”， 构建农民工纵向上从初等教育、中等教育到高等教育相衔接， 横向上学历教育和非学历教育、技能培训等相沟通的开放的 多元的立体的教育培训体系，满足农民工多样化个性化的学 习和发展需要。[5]充分利用九年制义务教育，提高教育质 量，全面提高农村人口素质；
利用职业教育落实各项技能培 训，让他们掌握一定的职业技能，提高他们的就业创业能力。
(四)逐步构建和完善具有农民工特色的职业技能培 训内容体系 有农民工特色的内容，是指符合农民工的特点，能满 足农民工培训需求的内容。农民工主要有以下几个特点：受 教育程度普遍不高，以初中文化水平者居多；
从业技能单一， 职业转换能力较弱；
农民工有强烈的进入城市首属劳动力市 场①的愿望，但进城后由于种种原因限制，一般只能在“次 属劳动力市场”②谋到工作，缺乏归属感，从而产生心理落 差。结合农民工的特点，在设置培训内容的时候要做到三结 合：第一，基础文化知识与实用技术相结合。[6]农民工文 化水平普遍不高，是他们在接受专业技能培训时的障碍。为 了增强培训效果，应在技能培训过程中交叉进行基础文化知 识教育。第二，一般技术培训与高层次技术培训相结合。文 化水平相对较高的农民工有很强的从事高层次技术工作的 愿望，现行一些培训内容还无法满足他们的需要。另外，就业市场除了需要建筑、装修工人和餐饮、家政服务人员外， 还需要大量的高级技术和特殊技能型人才。因此，只有一般 技能和高层次技能相结合的人才培训模式，才能满足市场和 农民工双方的需要。第三，创业培训与生活指导、心理辅导 相结合。农民工渴望进入、融入城市社会，享受现代城市的 文明。但是，我国城市化的难题，不在于如何把农民转化为 农民工，而在于如何把农民工转化为市民。农民工市民化应 包括“社会身份市民化、生存职业市民化、自身素质和意识 行为市民化”。[7]我们的教育培训应根据农民工的多样化 需求，设置相关的内容，以提升农民工的心理素质和文化水 平，加强他们的文明意识、法律意识、竞争意识、市场意识、 团队意识、安全生产意识等。在农民工职业技能培训过程中 设置生活指导、心理辅导和创业培训等内容将有助于农民工 就业、创业行动的顺利进行。另外，具有良好的道德修养， 做一名遵纪守法的合格公民，是农民工在新的工作环境中站 稳脚跟、搞好创业的基础。所以，农民工职业技能培训也应 重视思想道德与敬业精神的培养。伴随着工业化和城镇化的 进一步推进，产业结构转型升级加快，对农民工的培训工作 要密切关注新形势和新变化，及时调整培训的内容和重点。
(五)搭建农民工培训就业的信息服务平台 平台建设主要包括两个方面内容：第一，建立农民工 职业技能培训宣传机制。加大对农民工职业技能培训的宣传 力度，提高培训在农民工中的知名度，充分调动农民参加培训的积极性。第二，建立培训就业信息一体化服务系统。多 方收集就业信息，通过多种媒体及时向农民工发布各个城市、 各个地区用工需求的数量、工种、技能等信息，建立起劳动 力市场需求与用工单位顺利对接的沟通平台。[8]及时公布 政府对农民工的培训政策和具体的培训安排，公布有偿培训 机构的资质、信誉和收费标准，帮助农民工有针对性和有选 择性地参与培训，并为农民工提供法律法规上的政策咨询、 就业指导和职业介绍服务。
农民工岗位技能提升和综合素质的提高是一项长期 而艰巨的任务，只有在制度上保证、政策上支持、内容上创 新，才能从根本上实现农民工岗位技能的提升、综合素质的 提高，才能实现我国由人口大国向人力资源强国的转变，才 能统筹城乡发展、加快工业化和城镇化进程。
注释：
①所谓首属劳动力市场是指一种在城市中由拥有城 市户口的居民所构成的收入较高、劳动环境较好、福利待遇 较好、较为稳定的劳动力市场。