发达国家政府间社会保障管理责权的划分
发达国家政府间社会保障管理责权的划分 内容提要：合理划分各级政府之间的管理责权是社会保障制度顺利实 施的重要保障。发达国家的实践经验表明，政府间管理责权合理划分的关键是要 充分发挥集中与分散的优势，并配之以较为完善的政府间转移支付制度，这对于 进一步完善我国政府间社会保障管理责权划分有着重要的指导意义。论文关键词：社会保障，管理责权，集中与分散，发达国家，启示 所谓管理责权是指各级政府从事经济社会事务管理的责任和权利，规 定了各级政府承担经济社会事务的性质和具体范围。合理划分各级政府间的管理 责权是社会保障制度顺利实施的重要保障。当前，完善我国社会保障制度面临的 一大突出难题就是如何在各级政府之间科学合理地划分社会保障管理责权。长期 以来，发达国家不但建立了完善的社会保障制度，而且根据具体国情明确了各级 政府的社会保障管理责权。吸收发达国家的有益经验，可以为合理划分我国各级 政府的社会保障管理责权提供借鉴作用。
一、发达国家政府间社会保障管理责权划分实践 (一)美国 美国是联邦制国家，实行联邦、州和地方三级相对独立的财政体制， 各级政府的管理责权划分在联邦宪法中有明确规定。
老年、遗属和伤残保险由联邦政府负责，对享受条件和标准都有详细、 严格的规定，其资金来源主要是由雇主和雇员共同缴纳的社会保障税，并由联邦 政府统一负责。失业保险由联邦政府和州政府共同负责，以州政府为主，联邦政 府给予适当补助。失业保险税分为联邦税和地方税两种，联邦税率为工资总额的 0.8%，州税率为工资总额的5%左右。医疗保险以私人保险为核心，以政府举办 的医疗照顾计划和医疗救助计划为补充。为老年人和部分残疾人提供健康保险的 医疗照顾计划由联邦政府负责，其资金主要来源于由参保人缴纳的税费和联邦政 府的一般税收。为贫困人群提供卫生保健服务的医疗救助计划由联邦政府制订总 体原则，州政府具体主办，联邦政府根据各州与全国人均收入水平的差异对各州 进行补助，补助水平低限为 50%，高限为83%。
社会救济和社会福利由联邦政府和州政府共同负责，联邦政府对一些社会救济和社会福利项目作全国性规定，大部分项目由州政府负责具体管理，资 金主要由地方政府负责解决，全国统一的项目，联邦政府给予一定的补助。公共 卫生以州和地方政府为主进行管理，资金也主要由地方政府负责解决，联邦政府 给予一定补助。
(二)加拿大 加拿大是联邦制国家，政府财政由联邦、省和地方三级构成。虽然加 拿大在政治上实行高度分权和自治，但其社会保险制度的一个重要特点是全国实 行统一政策。
除了财政上自成体系的魁北克省外，加拿大全国的养老保险和失业保 险由联邦政府负责管理，各项政策全国统一。养老保险计划分为两个部分，人人 有份的普遍养老金(1952年制定的“养老年金计划”)由联邦财政资助;加拿大养老 金计划(简称CPP)则由缴费来筹资。失业保险的资金来源于雇员和雇主缴费以及 联邦政府资助，且政府资助的部分主要用于“鼓励就业福利”(仇雨临，2003：135)。
医疗保险属于省政府管理的保险项目，由各省自行制定法规。联邦政府虽不直接 经办医疗保险，但通过财政转移支付制度来保证各省实行全国标准大体一致的医 疗保险福利政策。
社会救济计划的制定和实施由各省负责，在经费方面联邦政府负责 50%的费用，其余 50%由省、地方两级政府分担。对军人及其家属的优抚救济 全部由联邦政府提供资金。省和地方政府负责公共卫生，联邦政府给予地方适当 的补助，以平衡各地的福利水平。
(三)德国 德国是联邦制国家，政府分为联邦、州和市镇三级，各级政府财政保 持相对独立。社会保障的管理体制表现为国家立法和社会自治管理相结合，各项 社会保障政策由联邦政府制定，全国高度统一，但具体管理则表现出分散性和多 样化的特征。
养老保险由联邦政府立法并制定政策，由社会自治管理。基本养老保 险具有强制性，由受保人缴费筹资，其费率根据实际情况一年一定。另外，统一 的基本养老保险计划要保证地区间的平衡，全国养老保险协会统一调剂结余基金， 不足部分由联邦财政兜底。失业保险由联邦政府负责，联邦劳动部是具体承办机构。失业保险基金由雇主和雇员缴费筹资，当人不敷出时，联邦政府将用财政收 入予以补贴(吕学静，2000：34)。就医疗保险来说，联邦卫生部负责制定政策和 监督检查，但具体事务则由分布于全国各地的600个医疗保险公司负责管理(各州 卫生局负责卫生医疗保健和公共医疗设施建设)。基本医疗保险的资金来源于雇 主和雇员的缴费，政府并不承担任何责任，政府财政主要用于对公立医疗机构的 固定资产的投入(乌日图，2003：98)。
社会救济由州和市镇政府负责，主动向被救济者提供救济。社会救济 的资金来源于国家税收，由政府财政提供，75%来自市、县，25%来自州政府 (苏 春红，2005)。德国的公共卫生由州和市镇政府负责，各市、县都设立了独立的 卫生所，主要承担传染病防治监督管理等6项公共卫生职能，经费主要由联邦和 州政府在税收中按比例支付，各州、市(县)公共卫生管理部门的经费不等，但均 能完全满足工作需要(李延平，2005)。
(四)澳大利亚 澳大利亚是联邦制国家，政府分为联邦、州和地方三级。社会保障管 理责权主要集中在联邦政府，各主要社会保障项目所需经费基本上都由联邦政府 预算列支。澳大利亚的社会保障制度属于社会救助模式，大部分开支列入联邦政 府财政预算，联邦政府财政社会保障支出已占预算总支出的50%左右。
养老保障和失业保障的管理责权集中在中央，由社会保障部通过20 个区域性和216个地区性机构执行具体项目。为减轻财政负担，自1992年引入的 强制性养老保险计划要求雇主和雇员缴费。澳大利亚的失业保障的制度类型为失 业救济制度，就业、教育与培训的地方分支机构及其代理机构接受失业津贴申请。
与许多国家不同，其失业救济费用完全由联邦政府财政负担。医疗保险由联邦政 府负责资金的筹集和支付，州政府负责组织卫生服务的提供，并从联邦政府得到 医院经费。
州及州以下政府主要提供联邦政府无法提供的社区服务，如残疾人事 务、老年人照顾和儿童护理等等。虽然公共卫生的具体管理工作由地方政府负责， 但大部分资金还是来源于联邦政府财政。
(五)英国 英国是中央集权的单一制国家，实行高度集权的社会保障管理体制。中央负责统一制定重大的全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在 各地的派出机构承担，地方政府只是根据自身财力大小提供一些补充性的、地方 性的社会服务，中央政府对其中许多项目提供资金支持。
就养老保险来说，社会保障部的待遇机构通过其中央、地区和地方办 事机构，管理年金和收入调查津贴的支付。社会保障部缴费征费机构负责征收和 记录国民保险费。失业保险由中央政府集中统一管理，社会保障部征费机构管理 缴费和记录，就业部就业服务机构管理待遇。与其他发达市场经济国家有着很大 的不同，英国医疗保险的事权高度集中。在具体管理时，社会保障部通过其区域 或地方办事处管理保险费和现金补助;卫生部通过国民健康服务机构管理医疗服 务。
英国社会救济制度是以1948年国民救济法为基础而建立起来的，由专 门成立的国民救济署负责执行。英国实行的是国家卫生服务保障制度模式，中央 政府高度集权，其公共卫生事宜也由中央政府统一管理。
(六)法国 法国是单一制国家，政府分为中央、省和地方三级，是中央集权程度 较高的单一制国家。自 1967年以来，法国创立了四个国家级社会保险管理机构 及其地区分支机构，负责基本社会保险资金的筹集、支付和管理。
养老保险由中央政府负责制定统一政策，具体事务由四个国家级的独 立管理机构及其地区分支机构经办，其资金主要来源于雇主和雇员缴费。法国政 府把 “反失业”列为经济政策的首要任务，其失业保险相应由中央政府劳动部直 接管理。失业保险的资金除来源于雇主和雇员缴费外，不足部分由中央政府财政 补贴。医疗保险的管理类似于养老保险，一方面中央政府负责制定统一政策，另 一方面具体业务也是由国家级独立管理机构及其地区分支机构经办。医疗保险的 资金来源于受保人缴费和政府特种税收。
中央政府确定最低生活保障标准并进行管理，省级政府负责非现金救 助等社会救济，中央政府负责提供社会福利补贴等。市镇政府负责管理各地医院， 提供公共卫生服务。
(七)日本 日本属于单一制中央集权国家，分为中央政府、都道府县和市町村三级政府。在社会保障方面，中央政府负责全面规划和政策制定，管理各种保险基 金并进行补贴。都道府县侧重经济服务，负责生活保障、伤残保险等事务，而基 层的市町村侧重居民生活服务，负责医疗保险、国民养老金征收。
养老保险由中央政府负责管理，地方政府进行养老金的具体征收工作。
失业保险由中央政府负责管理，各都道府劳动部门的就业保险处和公共职业安定 所负责征收费用。医疗保险由中央政府负责管理、监督，通过地方政府的相应机 构执行保险项目。上述基本社会保险项目的费用由财政负担约三分之一，其余由 雇主和雇员负担。社会救济和公共卫生由中央和地方政府共同负责。社会救济的 资金全部由财政承担，公共卫生和医疗经费的51%也由财政负担。
另外，从国家财政支出情况来看，中央政府社会保障支出占中央支出 约11%(1996年)，其中大部分是转移给地方直接支出的。地方支出民生费、劳动 费、卫生费等，这些支出占地方支出的近19%(1993年)。
二、发达国家政府间社会保障管理责权的划分(第3页) 尽管各发达国家政府间社会保障管理责权划分差异明显，但总的来说， 各国都充分调动了中央政府与地方政府的积极性和主动性，养老保险多为中央统 一集中管理;失业保险、医疗保险多由中央制定政策，具体由地方执行，且省级 政府通常发挥着重要作用;社会救济和公共卫生等带有明显地域性的事务，多数 国家均从效率的角度考虑主要让地方政府分散管理。
(一)发挥集中优势，中央政府负责实施基本养老保险 在市场经济体制的推行过程中，人员在各地之间的流动将日趋频繁， 如果让地方政府自行决定收入再分配，就社会保障来说，容易导致人们流向社会 保障负担相对较轻，而待遇又相对较好的地区，致力于实现纵向公平的分配政策 可能会因此而失效。所以，在收入再分配政策上，中央政府的统一决策才是最适 宜的。一般来说，各国的基本养老保险具有较强的收入再分配效应，除了在职职 工与退休职工之间发生收入再分配外，高收入职工与低收入职工之间也会发生收 入再分配，需要中央政府进行统一决策。与其他社会保障项目相比，养老保险中 的养老金待遇给付相对来说有一定的客观标准可循，该标准以严格的规定，特别 是准予领取养老金的年龄规定为基础，为中央政府进行集中管理创造了条件。
从社会保障各组成项目来看，各国养老保险收支规模在社会保障收支总规模中占比最高。由下表可知，在前述发达国家政府社会保障和福利支出中， 中央政府所占比重远远高于地方政府，这在一定程度上是因为养老保险项目通常 由中央政府负责造成的。
另外，上述再分配效应受制于养老保险的筹资模式，基金积累式的养 老保险计划对收入再分配的影响通常不及现收现付制大。目前，多数发达国家实 行现收现付式的养老保险计划，并由中央政府进行集中管理，发挥了较强的公平 收入分配功能。近年来，发达国家掀起了由现收现付模式向基金积累模式转轨的 趋势，对原先养老保险计划的收入再分配功能可能起弱化作用。于是，是否随着 上述转轨的发生而削弱中央政府在养老保险上的管理责权也就成为一个问题。由 于从工作到养老要经历一段较长时期，基金积累式的养老保险计划势必将积累起 一笔规模庞大的基金，对资本市场发展和宏观经济稳定都有重要影响，中央政府 必然会以多种方式管理调控养老保险基金。
(二)集中和分散相结合，积极推进失业保险和医疗保险建设 失业反映了宏观经济运行状况，属于宏观经济的范畴。根据西方经济 学的相关理论，当发生周期性经济危机时，政府可以实施自动稳定或相机抉择的 财政政策，失业保险是政府自动稳定财政政策发挥作用的重要制度基础。宏观经 济稳定是中央政府的重要职能。由于存在着地区间的政策性外溢，地方政府层次 上的稳定政策可能根本就是无效的(郭雪剑，2003)。对此，哈维·S.罗森认为：“实 际上，人们普遍同意，旨在影响就业水平和通货膨胀率的收支政策，应由联邦政 府进行。没有一个州或地方政府大到可以影响整个经济活动的程度”。
然而，由于一方面就业形式多样化导致失业状态的认定十分复杂，另 一方面各国逐步倾向于实施积极的就业政策，把促进就业的积极措施融合在失业 保险制度里，加大了失业保险管理的实际困难，信息不完全挑战各级政府的行政 管理能力，也给地方政府发挥积极作用留下了空间。严格地讲，失业保险在我国 首先体现在下岗职工基本生活保障上，从制度建立之日起，中央政府就肩负起了 重要职责，不但制订颁布了相关的制度法规，还从财力上给予了大力支持， 2005 年中央财政用于下岗职工基本生活保障和再就业的补助资金达209亿元。但在具 体管理过程中，省级和县市级政府又往往发挥着十分重要的作用。
当面临疾病风险时，穷人富人同样需要医疗服务，医疗保险面临的一 个主要挑战是保证最低收入群体获得医疗服务。风险分担和互济的水平取决于所 覆盖的人群规模大小。全国统一的保险计划通常拥有有效的风险分散和互济机制。收入公平分配和更为有效的风险分担均需要集中予以保障。然而，实施医疗保险 计划所涉及到的复杂性和信息不完全性、不对称性，既限制了集中的潜在功能的 发挥，也使得单凭集中机制难以保障广大群众医疗卫生需求的满足及社会公平的 实现。许多国家医疗筹资的主要部分被下放到地方政府，以期促进其责任性、积 极参与和适应地方需要及优先目标的灵活性(国际劳工局，2001：54)。
(三)发挥分散优势，确保群众的社会救济和公共卫生需求 社会救济和公共卫生的受益范围仅限于某个特定地方，属于较为典型 的地方性公共产品。地方性公共产品是指受益范围局限于某一特定区域的公共产 品，如由地方政府提供的公共卫生、消防设施、地方治安力量等。从理论上讲， 地方性公共产品既可以由地方政府提供，也可以由中央政府提供，但两种方式的 效率是有差别的，分散决策的效率高于集中决策(郭雪剑， 2003)。因此，社会 救济和公共卫生由地方政府提供较为有效。且地方政府切实做好社会救济和公共 卫生工作，有利于营造良好的投资环境，对企业和投资者有着更大的吸引力。
社会救济直接为低收入者提供现金或实物帮助，在促进公平收入分配 上发挥重要作用。社会救济主要由财政筹资，地方政府在安排财政支出时在各项 目之间难免有优先次序考虑，因而即使是与医疗、教育等其他社会事业相比，社 会救济通常也不被优先安排。从国家确保每个公民的基本人权——生存权和实现 社会公平的角度来看，中央政府应在社会救济筹资上发挥兜底作用。1990年代中 后期以来，我国中央财政对发展城镇居民最低生活保障制度的有力支持就较为典 型。总的来说，多数公共卫生项目具有很强的地域性，与当地的社会经济发展休 戚相关。除了英国等少数国家之外，多数国家的公共卫生均由地方政府负责。当 然，作为地方性公共产品，公共卫生本身也具有层次性，有些传染病防治并不局 限于某一特定地区。比如2003年我国的“非典”疫情就具有很强的跨地区性，需要 中央政府的广泛介入及财力支持。
(四)完善政府间转移支付制度。实现地区间公共产品供给均等化 通过政府间转移支付制度的有效实施，不但有利于解决由于“收入集 权、支出分权”而引起的事权与财权不统一的矛盾，而且也有利于实现各地公共 产品供给的均等化。纵观世界各国，不论是联邦制国家，还是单一制国家，中央 政府均集中了国家财政收入的绝大部分。但从财政支出看，地方政府实际安排的 支出数额一般均占财政支出总额的一半以上。从政治上考虑，上述现象反映了中 央政府的集权需要，有利于保障整个国家的统一和稳定。但是，如果从公共产品供给的角度来思考，也许可以发现一些更为本 质的规律。就中央政府提供的全国性公共产品来说，全国居民都可以无差别地享 受，地区间公共产品均等化自然是其应有之义。就中央政府对于地方性公共产品 或跨地区的地方性公共产品的供给给予一定的资金支持来说，其主要目的恐怕是 为了让财政能力有限的地方的居民也可以无差别或尽可能大体一致地享受到应 该由地方政府提供的公共产品，这实际上就是地区间公共产品供给均等化问题。
因此，从公共财政的角度来看，中央政府集中财政收入的主要目的在 于实现地区间公共产品供给均等化，完善的政府间转移支付制度则在其间发挥了 关键作用。发达国家社会保障管理实践也表明了这一点，比如在加拿大，省和地 方政府负责公共卫生，联邦政府给予地方适当的补助，以平衡各地的福利水平。
再如，美国的医疗救助计划在实施过程中，联邦政府将根据各州与全国人均收入 水平的差异对各州进行补助。
三、对我国合理划分政府间社会保障管理责权的启示 (一)进一步明确各级政府的管理责权，确保社会保障制度有效实施 当前，我国正处于体制转轨过程中，各级政府的管理责权亦随之不断 调整。我国社会保障管理责权在各级政府之间的划分主要是由一系列国家行政法 规来规定的，与多数发达国家相比立法层次不够高。辩证地看，立法层次不够高 的现实为我国包括社会保障管理责权在内的社会保障制度进一步完善提供了空 间。
借鉴发达国家的有益经验，结合上述分析，进一步明确我国各级政府 的社会保障管理责权应遵循如下原则：中央政府加强对养老保险的集中管理，最 终实现养老保险的全国统筹;失业保险和医疗保险要让省级政府发挥更为积极的 作用;社会救济和公共卫生则应更加突出地方政府的责任，并将其视为地方社会 经济协调发展的重要体现。
(二)集中与分散相结合，保证群众的基本社会保障权利 目前全国已有12个省份实现或基本实现了养老保险省级统筹，但总的 来看，我国养老保险统筹范围仍主要限于市县一级，层次明显偏低。失业保险和 医疗保险的统筹范围也主要限于市县一级，和发达国家相比，统筹层次也不高。
偏低的统筹层次不利于发挥集中管理的优势，当前社会保障管理上存在的种种问题或多或少都与此有关，比如社会保障待遇地区间差别较大，对公平收入分配带 来了消极影响等等。因此，今后我国在调整各级政府社会保障管理权责时，应侧 重于逐步提高统筹层次，使集中的优势得以充分发挥。
改革以来，我国把经济指标作为地方政府考核的关键指标，导致了多 数地方重经济发展而轻社会发展的现象。我国社会保障制度的现代化主要是从 1990年代中后期开始的，地方政府对如何定位自己在社会保障管理体系中的责任， 也存在一定的模糊认识。上述现象的存在，影响了地方政府参与社会保障管理的 主动性和积极性，不利于群众基本社会保障权利的实现。所以，要让地方政府充 分负起责任，发挥分散的优势，特别是在对信息要求较高的社会救济和公共卫生 领域更应如此。从发展趋势看，基层社区服务在提供服务和加强社会保障管理方 面将发挥越来越重要的作用，而公共卫生、社会救济和社会福利与社区服务又有 着天然的联系，因此，今后我国应重视发挥社区服务的积极作用。
(三)进一步完善政府间转移支付制度，推进地区间公共产品供给均等 化 作为中央集权的单一制国家，我国财政收入倾向于向中央集中，而财 政支出则是地方占较大比重。2005年，中央财政收入占全国财政总收入的比重为 54.54%，地方财政支出占财政总支出的比重则为76.08%。中央和地方收支矛盾 的存在，将主要通过政府间转移支付制度予以解决。
此外，我国公共产品供给的地区差别较大，比如2002年底，人均司法 费用与行政费用之比，东部地区为0.89，而西部地区只有0.55(沈能、何婷英，2006)。
就城市居民最低生活保障来说，2011年，北京市低保标准是月人均290元，石家 庄市低保标准是月人均220元。根据民政部的资料，2011年11月，北京市人均补 差水平达到231元，石家庄市人均补差水平却仅为71元。北京市和石家庄市的低 保标准只相差70元，可人均补差水平却相差了160元，两者的不对称性充分表明， 我国各地由于经济发展水平和财力的不同，公共产品供给的水平也相应随之不均 等。因此，我国需要通过进一步完善政府间转移支付制度，逐步实现地区间公共 产品供给的均等化。
需要强调的是，我国现行转移支付制度对既有利益格局突破的力度不 大，很难从地区间公共产品供给均等化的角度发挥作用。表现在中央对各地社会 保障事业的支持上，一方面是力度非常有限，另一方面是并没有统一客观的标准 来确定应得到中央支持的地方及其支持程度。今后，我国应在完善政府间转移支付制度和明确各级政府社会保障管理责权的基础上，通过有效的转移支付逐步实 现各地居民相对公平地享有社会保障权利。