××推行人民调解“以奖代补”政策
积极探索平安、和谐、法治建设新举措
2006年8月17日
各位领导、各位同仁：
根据会议的安排,我向会议作“对人民调解工作实行以奖代补”做法的情况介绍。应该说,我们这项政策才推出半年多,不到一年的时间,虽然经过半年多的实践,这项政策对我们的工作所产生的良动作用已初步体现出来,但仍然还处在需要充实、需要完善的实践过程中。我们认为，之所以选择在这样一个高温酷暑的时候召开这个会议，是因为我们这些司法同仁们都有一个共识，面对打造和谐社会、平安浙江这样一个时代的任务，我们的司法行政工作还需要加温、还需要提速，需要用创新的思路和扎实的工作，去带好队伍，在服务大局中有所作为。会议放在××开，对我们的工作是一次检验，是一次推动。下面我就我市人民调解工作“以奖代补”政策的推出和实施情况向各位领导作简要的介绍，希冀得到大家的批评和指点。
一、人民调解“以奖代补”政策的形成背景
在人民调解工作实践中，人民调解员被形象地喻为政策法律的宣传员、经济发展的护航员、矛盾纠纷的化解员、突发事件的消防员。但由于受经济和社会各方面条件的制约，人民调解工作面临不少困难和问题。主要表现在：一是经费保障难，基层工作基础与规范化建设不相适应。建德市是浙江省经济发展和经济实力上处于中等偏下的县级市，由于经济条件的局限，基层调委会工作经费难以落实，部分村级调解人员误工报酬难以兑现。这成为人民调解工作深入发展的瓶颈，影响了调解庭的建立、纠纷调解的登记、台账资料的管理、工作数据的报送等方面的工作，基层工作基础和规范化建设不相适应。二是人员到位难，基层队伍状况与打造平安、法治社会进程不相适应。由于受经济条件的制约，乡镇（街道）人民调解员专职不专、兼职过多，村级调解员年龄偏大、文化偏低、能力偏差的情况普遍存在。随着改革开放的深入和利益格局的调整，矛盾纠纷呈现出数量高发、主体多元、类型多样等特点，人民调解面临着前所未有的机遇和挑战。基层调解队伍状况与打造平安、法治社会进程不相适应。三是责权统一难，人民调解作用发挥与社会发展不相适应。人民调解员的工作任务十分繁重，工作报酬难以兑现，调解工作又不能收取任何费用，长此以往大大挫伤了调解人员的工作积极性和责任性，进而也影响了人民调解作用的发挥。据中国法眼网《“东方经验”搭上法治快车——人民调解将成为中国的“adr”》文章报道，八十年代初，全国人民调解的纠纷数与法院受理的一审民商事案件数之比为17：1，而去年已下降至1.7：1。同样，建德在1984年人民调解纠纷数是6719件，调解成功率是99％，而2004年人民调解纠纷数是2020件，调解成功率是97.5％。这说明改革开放以后，人民调解在预防和化解社会矛盾纠纷方面的职能在萎缩。四是机关基层和谐难，司法行政机关对基层的指导、支持与基层要求不相适应。因受经费等条件的限制，司法行政机关对基层长期以来反映强烈的，如司法所长中层职级、司法助理员服装统一、人民调解工作经费补助等问题，缺少有效的解决办法，机关对基层关心不够，影响了基层工作热情。基层对机关抱怨多、配合少。五是上下级协作难,基层司法行政的体制、机制与上级要求不相适应。去年通过开展党员先进性教育活动，杭州市司法局党委在学习、思考、创新举措方面为县市（区）做出了表率，营造了氛围，加大了推力，“工作要有新思路”的局面被激活。就是在这样一种矛盾不少，困难也不少，工作要求反而更高的背景下，如何带领基层司法行政干部和广大农村调解员队伍更好地履行人民调解工作职能，在打造和谐社会，建设平安浙江这个大格局中抓主动、尽角色、有作为，结合建德实际，我们从去年第四季度尝试着出台、今年一月又经市政府批准，正式出台了人民调解工作“以奖代补”政策。
二、人民调解“以奖代补”政策的内容和特点
我们根据基层调解纠纷时的难易程度和实际工作量确定三种标准，进行奖励和补贴：
一是对村（居、社区）调委会以口头方式调解的简单的民间纠纷，调解成功的，并且按照要求进行登记的，每件奖励2元；
二是对乡镇（街道）调委会和村（居、社区）调委会受理调解的一般类型民间纠纷，调解成功的，并且按照要求进行纠纷登记，完成调解申请书、民间纠纷受理调解登记表、调查笔录、调解笔录和调解协议书等人民调解文书的制作，每件奖励10元。调解不成功的，每件补贴2元；
三是对乡镇（街道）调委会受理调解的重大疑难、复杂纠纷（即各类损害案件标的2000元以上；涉及5人以上的群体性事件；老年人、未成年人、残疾人等社会弱势群体纠纷），调解成功的，并按要求做好案卷的，每件奖励50元。没有调解成功的每件补贴10元，并引
导其依法进入诉讼程序，同时做好与法制宣传教育、法律援助工作的衔接。
人民调解“以奖代补”政策的考核兑现，采取按季度考核兑现，即在每季度末月25日前，由各乡镇（街道）司法所对辖区内调委会受理调解的各类民间纠纷进行统计、汇总和申报。建德市司法局通过集中检查或个别抽查的方式，对各乡镇（街道）申报情况进行考核，重点检查纠纷调解的台账资料和案卷，对达到考核要求的兑现奖励。对典型案例进行汇编交流，年终对优秀的调委会、调解员开展办案评比活动。综合考核前三名的调委会分别给予1000元、800元、500元的奖励；对人民调解办案优秀的前三名司法助理员分别给予800元、500元、300元的奖励。
人民调解“以奖代补”政策具有以下特点：一是科学性。通过以奖代补，实现责、权、利挂钩，明确目标和责任。从有效的评价、激励与制约机制入手，通过严格的监督管理，促使基层调解员既有动力，也有压力，想方设法地完成各项调解任务。二是合理性。在政策的设计上，无论是奖励标准、奖励幅度，还是考核兑现、年终评比，都是在经过广泛征求基层意见，仔细测算估量的基础上形成的。并且对纠纷调处成功的，我们进行奖励；对调处不成功的，我们也进行补贴。其目的就是调处不成功的案件，通过及时将有关笔录资料移送至法院、劳动、公安、信访等部门，将人民调解与行政调解、司法调解相衔接，积极构建“大调解”格局。三是可行性。这项政策花钱不多，却能起到“花小钱，买大平安”的作用，对基层具有很好的指导意义。乡镇党委、政府基于对这项政策的认识、支持和肯定，于今年4月中旬前，纷纷制定出台了相应的配套政策。按照市局的标准，进行至少一比一的配套奖励。有的乡镇的奖励幅度是市局的2倍之多。这就意味着，调解一个案件，最少有4元的奖励，多的可达到100元。四是系统性。对人民调解工作实行分类指导，将定量考核与定性考核相结合，同时与司法行政工作目标责任制相联系，实行绩效挂钩，既突出调解办案工作重点，又兼顾一般业务工作。推进司法行政工作整体走强。
三、推行人民调解“以奖代补”政策的主要做法
经过去年第四季度的试行，我们发现基层存在着数据统计不客观，口头调解的纠纷数量较大；工作成绩难体现，缺少统一规范的工作台账；思想认识不到位，部分村级调解员对政策还不了解和掌握。针对这些问题，今年我们在推行人民调解“以奖代补”政策方面，主要做了以下工作。
（一）深入基层抓宣传。从今年年初至7月，几乎每个月，都由分管领导带队，组织基层科人员到各乡镇（街道）和有关村级调委会，了解人民调解“以奖代补”政策执行情况，宣传“以奖代补”政策。并根据每个月的工作进展情况，确定不同的工作重点，加强宣传、督促。对每个乡镇、街道都抽查若干个村级调委会，重点了解村级调解员是否掌握这项政策，在实施中遇到哪些困难和问题，对这项政策有何看法。通过深入基层的宣传，我们及时掌握了政策实施情况，倾听了基层的建议或意见，帮助基层解决执行中的难点。
（二）加强沟通抓配套。今年以来，我们多次与乡镇（街道）主要领导沟通、联系，向他们宣传人民调解“以奖代补”政策，使他们理解、支持了这项政策，促成基层制定出台了相应的配套政策。市司法局尽最大能力从有限的工作经费中拿出10余万元奖励基层人民调解工作，但相对于全市面上而言，这些经费还是不够的。可乡镇、街道配套政策的出台，整合了各级行政力量和财政资源，市、镇两级投入人民调解“以奖代补”工作的经费就达40余万元。
（三）统一台账抓指导。过去，许多基层调解员做了大量的纠纷调处工作，但忽视纠纷登记和调解文书的制作，工作未能较为全面、客观的体现出来。基层缺少一本统一、规范的人民调解工作台账。人民调解“以奖代补”政策的考核兑现，也必须依据工作台账。年初，我们在精读《杭州市人民调解条例》和广泛征求基层意见的基础上，设计了既适合基层工作实际，又符合《条例》要求的《人民调解工作台账》，发送至全市各乡镇（街道）司法所和村（居、社区）调委会。基层科的同志又利用乡镇举办村级调解员业务培训班和分片工作例会，对台账的设计、登记、报送进行了详细的讲解和指导，帮助基层尽快掌握和适应统一台账的规范登记。
（四）分类指导抓考核。人民调解“以奖代补”政策的考核，要求乡镇、街道按三类标准报送各调委会相关的台账资料和汇总情况。这对于行政村数较多的乡镇来说，工作量较大，需统计各村数据、复印大量台账。如我市乾潭镇有71个村，大同、航头、三都等乡镇行政村数都在50个以上。为此，我们根据各乡镇、街道的实际情况，采取不同的方式，进行分类考核，有效推动了人民调解“以奖代补”政策的贯彻实施。对行政村较多的乡镇，我们建议他们召开季度分片工作例会，基层科派员参加，在会上对各村调解工作台账进行考核检查，对登记工作进行面对面的指导和讲解。对行政村数较少的乡镇，我们建议他们在召开工作会议和举办业务培训时，要求各村调解主任带上工作台账，基层科到现场对台账进行考核检查，发现问题及时纠正。对乡镇（街道）调委会的工作台账，由我局组织召开季度分片工作例会，会上相互交流工作情况，考核检查工作台账。对工作相对薄弱的村调委会，我们到村进行指导，检查台账登记，帮助他们提高工作水平。
（五）以点带面抓精品。为推动全市面上的工作，我们有重点、有针对性地培育一些乡镇和村级调委会规范化地实施人民调解“以奖代补”政策，使其成为人民调解“以奖代补”工作的精品，以点带面，推广铺开，以此来推动其他乡镇和村级调委会的工作。在这些对象的选择上，我们针对一些司法助理员固有地认为村级调解员年龄偏大、文化不高，不会登记台账，特意有针对性选择调解干部年纪大、文化低的村级调委会和行政村数多、工作存在难度的乡镇，加强指导、督查力度，帮助他们开展“以奖代补”工作。并将经过指导，登记规范的村级调解台账，在全市司法所长会议上进行现场观摩，使基层同志树立信心，克服困难，实施好人民调解“以奖代补”政策。
四、推行人民调解“以奖代补”政策的初步成效
（一）有利于落实人民调解工作新举措。
为了兑现人民调解“以奖代补”政策，建德市司法局从有限的工作经费中拿出10余万元专门用于奖励基层人民调解工作。这不仅体现了司法行政部门对人民调解工作的重视和支持，也缓解了基层调解经费的紧张，帮助基层解决调解人员误工报酬难兑现的问题。从而使人民调解工作关口前移、重心下移、真正能经费倾斜的措施得到了真正落实。
（二）有利于体现人民调解工作新要求
人民调解“以奖代补”政策的推行，增强了广大基层调解员工作积极性和责任感，稳定了这支队伍，增强了这支队伍的凝聚力，充分发挥人民调解职能优势，有效化解各类矛盾纠纷。仅举我市三都、钦堂两个一大一小乡镇去今两年的矛盾纠纷调处情况说明。去年三都镇全年矛盾纠纷调处数为208件，其中三分之一上交给了镇里。今年上半年，这个镇调处矛盾纠纷322件，其中有311件是村里调解的；钦堂乡更说明问题，去年这个乡共调处矛盾纠纷34件，这34件都是推到乡里调处的。而同是这个乡，今年上半年受理调解了29件矛盾纠纷，其中村里调处了25件。据统计，全市今年以来有80以上的矛盾纠纷在村一级就得到及时化解。过去我们喊了多年的小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交，但实际情况不如人意，而“以奖代补”政策执行半年多后，这种我们想得到的工作局面开始体现出来。
（三）有利于发挥人民调解工作新作用
人民调解“以奖代补”政策的推行，促进基层调委会更认真负责地做好纠纷的疏导化解，使一些可能引发重大事件的纠纷苗头得到有效防控。同时，人民调解为民利民便民的宗旨和省时省力省本的优势也得到了更好的体现。纠纷双方当事人自愿调解，不收费用，1个月内调解完毕，达成协议双方认可，容易履行，公信力明显提高，在遇到矛盾纠纷时自觉先去调解。充分发挥了人民调解是防控社会不安定因素的第一信号、是人民利益诉求的第一选择、是维护社会稳定“第一道防线”的作用。如今年3月，航头镇田畈村村民诸某在江西挖煤时意外身亡。诸某家属和包工头方某就工伤抚恤等问题一时僵持不下，矛盾很有可能激化。该村调委会得知此事后，主动介入此事进行调解。经过两天两夜的调解，双方达成了调解协议，由包工头方某赔偿死者家属22.6万元。这起赔偿标的大、调处难度大的纠纷,在短时间内得以妥善调处，既维护了受害方的合法权益，又避免了闹丧事件的发生。
（四）有利于实现人民调解工作新目标
人民调解“以奖代补”政策的推行，激发了人民调解工作整体活力，起到了“花小钱买大平安”的四两拔千斤的作用。今年上半年，全市各级调解组织共排查调处矛盾纠纷2256件，是上年同期的2倍，调解成功率96.72％，超出上级考核93％的要求。成功防止群体性上访12件130人，群众集体上访下降了36.7％；防止民转刑案件6件22人；防止群体性械斗4件477人。全市纠纷受理数超过了同期法院民商事案件受理数，超过了同期公安治安案件查处数。我们原来确定的为党委政府分忧、为信访分流、为公安减压、为法院减负、为群众解愁的工作初衷，逐渐被市委、市政府和其他有关部门认同和肯定。
（五）有利于规范人民调解工作新内容。
人民调解“以奖代补”政策的推行，以准确的工作切入点，规范了人民调解各项工作内容。通过建立健全“以奖代补”激励机制，使调解人员的到位、调解场所的建立、纠纷的排查调处、台账的登记、工作的考核检查、申报兑现，以及乡镇对村级的督查指导，镇村两级的联系互动等各项工作，都逐步达到了规范化建设的要求。人民调解“有钱办事、有人管事、有章理事、有房议事”的“四有”内容得以规范实现。
（六）有利于提高人民调解工作新水平
人民调解“以奖代补”政策的推行，加强了对乡镇（街道）司法所的业务指导。司法局建立完善了局科室联系乡镇（街道）司法所制度，凡属重大疑难复杂案件，责任科室都将派员到乡镇（街道）参与、指导，提高了市、乡镇（街道）、村（居、社区）三级人民调解指导管理工作的直接性和透明度，机关对基层的指导管理更直接、更到位。同时，由于具体参与乡镇（街道）矛盾纠纷的排查、调处、检查，机关干部在实践中也增长了工作才干，增强了工作能力，提高了上级围绕下级转、机关围绕基层转、一切围绕发展转的服务水平。
（七）有利于推动司法行政工作新发展。
人民调解“以奖代补”政策的推行，使人民调解工作与法制宣传、法律援助工作紧密结合，互助互动，推动了整个司法行政工作向前发展。纠纷调解过程就是以案说法，进行法制宣传的过程。用身边事例诠释法律，能更有效地教育群众遵纪守法。各级调解组织通过纠纷的调处，向广大群众宣传了婚姻家庭、房屋宅基、劳动劳资、征地拆迁、土地承包等方面的法律法规。局机关科室与乡镇司法所的联系制度，提高了非诉讼法律援助案件的受理率，提高了民事法律援助案件的受理率。同时，我们依托乡镇（街道）调委会建立法律援助工作站，及时受理经调解达不成协议又符合法律援助的案件，无偿为困难群众提供法律服务。在群众中有效地树立了司法局的部门形象。
（八）有利于提升司法行政工作新地位。
有作为才有地位。人民调解“以奖代补”政策的推行，在构建和谐社会，建设平安、法治社会方面作出了积极有益的探索，受到党委政府和上级业务主管部门的充分肯定。目前，杭州市司法局、省司法厅、司法部等部门工作信息刊物，浙江省委办公厅《浙江信息》，杭州日报、钱江晚报、浙江法制报、浙江日报、人民日报等报刊先后采访报道了我们的这个做法。中国政府创新网、人民网、新浪网、浙江在线新闻网、浙江农网、新华网等各大网站，也先后作了转载和报道。许多网友还留言表示了对这项政策的肯定和支持。我们这项政策推出以来，省内外已先后有50多个县（市、区）司法局或来电来函、或来人与我们就该项政策的实施情况进行交流。当然，正如我一开始说的那样，我们这项政策虽然我们自己认为它是好的，对工作一定有着积极作用，但由于实施时间不长，还有许多需要完善的地方，借这次会议的机会，请各位领导和同仁给予指教。