论国际法上界定“干涉”存在的问题
论国际法上界定“干涉”存在的问题 干涉通常是现代国际法所禁止的行为，这是每一个国家的主权、领土完整、 政治独立以及不干涉内政原则的必然逻辑结果。由于国际关系中的干涉行为是一 个复杂的法律、政治和伦理问题，加之干涉一词本身的歧义性，使得现有国际法 上界定“干涉”时存在许多问题，诸如干涉的含义不甚明确、禁止干涉的对象规定 不清楚、拟进行的干涉没有明确的法律依据以及干涉所采取的手段缺乏具体的法 律标准。一引言 毫无疑问，干涉通常是国际法所禁止的行为，这是每一个国家的主权、 领土完整、政治独立以及不干涉内政原则的必然逻辑结果。然而，由于干涉不但 是一个法律问题，同时也是一个政治和伦理问题，而且，干涉经常用来作为国际 关系中国家解决彼此之间各种争端的一种“自助”(Self-help)方式，因此，干涉行 为的这种复杂性直接导致了现行国际法以及联合国体制下界定干涉时诸多问题 的出现。
实际上，在国内外许多国际法学者的著作当中，对干涉正式进行界定 的并不多见，而且至今还没有取得比较一致的意见，这恰恰从一个侧面折射出国 际法界定干涉的困难。如由日本国际法学会编著的《国际法词典》里是这样论述 的：“干涉(Intervention)在国际法上指一国介入他国处理的事务、强制他国服从本 国意志的做法，也指对其他国家事务命令式的干预或介入(Dictatorial Interference)。”[1]12《奥本海国际法》(第9版)里对干涉进行的界定是：干涉是指 一个国家对另一个国家的事务的强制或专断的干预，旨在针对另一个国家强加某 种行为或后果[2]313-315。英国著名国际法学者斯塔克教授指出，国际法上禁止 的干涉表示超出单纯干预的程度，甚于调解与外交建议的行为，一般须是违反特 定受害国意志的，几乎总是蓄意侵犯他国的政治独立，凡没有达到这种程度的行 为，严格来说就不是国际法上禁止含义中的干涉[3]92。韩国国际法学者柳炳华 认为，“构成干涉的标准，要依照个别情况具体判断。大体上，由对对方国家的 意志和行动所施加的压力表明，谋求发生与对方国家意志相反的变更，就是干 涉。”[4]271而我国著名国际法学者王铁崖先生认为：“干涉是指一个国家或组织 通过强迫或专横的方式干预另一个国家的事务，以便强迫或阻止该国从事某种行 为。”[5]113还有的学者将干涉定义为“直接或间接地、单独或集体地针对另一个 国家的内部事务进行威胁或使用武力以反对该国的行为”[6]。二国际法上界定“干涉”困难的原因 从以上的论述可以看出，要从国际法上对干涉这个复杂的问题作出明 确的界定确实是非常困难的，究其原因，主要体现在以下两个方面：
(一)“干涉”一词在国际法上的多义性与歧义性。“干涉”(Intervention) 这个词是一个内涵和外延都十分宽泛的概念，它在许多不同的学科(如经济学、 物理学和医学等)中都有着特定的含义，而且，在我们平时的日常生活当中也经 常用到这个词。在国际法上，与“干涉”一词有着相近意义的词还有“干预 (Interference)”、“介入(Interposition[注：这个词在国际法著作中比较少见，它曾 经由国际法学者阿利•C.斯顿维那在他撰写的一部国际法著作里使用过，但并没 有给出一个明确的定义。See Ellery C. Stowell, Intervention in International Law, Washington, D.C., John Byrne CO. Published November, 1921.]or Intermeddle )” 和 “卷入(Involvement)”等词。然而，“干涉”、“干预”、“介入”和“卷入”这四个词 在实际运用的过程中是很混乱的，学者们往往对它们不加区分，这在很大程度上 是造成干涉一词在国际法中很难被予以明确界定的首要原因。确实，这些相近词 汇的含义存在交叉和重复的地方，但其在使用的场合、角度、侧重、程度、频率 和价值判断上还是有差别的。有学者曾经试图对其进行一定的区分，例如，弗里 德曼(Lawrence Freedman)就认为，干涉作为国家之间行为或国际行为，它涉及两 个概念，一个是干预，另一个是卷入或介入，前者具有强制性，而后者包括诸如 维和、人道主义救援那样的和平行动[7]1。显然，这种解释是无益于将这几个词 进行区分清楚的。一般干涉与干预的程度要高于介入与卷入，而且介入与卷入所 使用的频率也比较低，对于干涉的描述主要还是“干涉”和“干预”。严格地说，这 两个词也是有区别的。较之于干预，“干涉”一词多含贬义，且语气要比干预强烈。
在国际政治当中，“干涉”多指以强凌弱、以大欺小的情形，它常常与霸权主义和 强权政治相连。“干预”一词相对中性，国际组织所发起的维和行动(如联合国等) 常用“国际干预”来描述[8]22-23。
(二)干涉行为在国际关系中是个复杂的法律、政治和伦理问题。“干涉 作为一个非常容易令人引起混淆的概念，其原因还在于，它既是一个描述性 (Descriptive)的概念，同时也是一个规范性(Normative)的概念，它不仅描述正在 发生的事情，也做出价值判断。”[9]224-225而在国际法和国际关系中，干涉一词 既与秩序有关，又与正义相关，其本身集政治性、伦理性和法律性于一身，加之 其首先常常被许多政治家任意使用，国际法上的干涉概念已经被高度政治化，“合 法和非法干涉的理由的如此膨胀已经提高了干涉者行为的敏感度，干涉这个模糊 的概念已经进一步政治化了”[10]85。因此，正是由于“干涉”这个词本身是一个极其模糊、含混和充满歧义的概念，而它又是一个政治色彩极为浓厚的用语，其常 常被各国用来批评、指责和谴责别国的一个托词以及作为一种合法的解决国际争 端的手段来使用，进而引发各种争议，甚至冲突，进而最后可能导致战争[注：
干涉作为国际关系当中一种重要的现象，其本身就是一种冲突形式。在实践当中， 国家间的冲突有一部分就是由干涉主义引发的。在学术探讨上，在国外的一些国 际政治论著中，对“干涉”问题的论述通常放在有关“国际冲突”的章节里。参见李 少军著：《国际政治学概论》，上海人民出版社2002版，第249页，第255页。]。
而从伦理的角度来看，如当一个国家内部爆发了大规模的侵犯人权事件，如卢旺 达种族大屠杀发生的时候，基于国际人道和人权保护的考虑，以联合国为主导的 国际社会确实面临着一定的干涉性压力。另外，从法律来看，国家主权平等原则 和不干涉内政原则是整个当代国际法律体系和国际秩序运行的基础，干涉行为无 疑又是国际法上所禁止的非法行为，但在国际关系实践中，国家、国家集团或国 际组织到底哪些行为属于干涉的范畴，哪些行为又不在干涉之列，这些问题在国 际法上又不是那么能轻易地加以区分。因此，总的来说，要从国际法上对“干涉” 这个极为复杂的词语很好地进行界定并非易事。
三《联合国宪章》对“干涉”之界定存在的缺陷 正是由于现行国际法上界定国际关系中的干涉行为还存在着上述困 难，直接导致了目前以联合国为主导的当代国际法律体系下对干涉的界定实际存 在种种缺陷：
(一)干涉的国际法含义不甚明确。干涉本身的复杂性决定了其必须在 法律上有个明确的界定，否则不利于维护国际社会的政策秩序。“干涉总的来讲 是一个内涵明确的法律概念，它意味着专横的干涉，其行为已经构成对一国独立 的危害。它暗示强制性地要求一国作为或不作为，……如果它国对这一要求不服 从，则会受到威胁或被强迫这么去做”[11]66。所谓干涉，广义言之，便是一国干 预他国的事务。这种情形的发生，或是根据某一个国际条约，或是根据某一特殊 的请求，或是完全没有法律上的根据。所采的方式，或是用武力，或是用威胁， 或是用政治上的诡计与策略。这都构成国际法上的“广义的干涉”。至于“狭义的 干涉”，则是指反乎他国的意思而使得他国不能拒绝的干预行为，这种意义上的 干涉所构成的要件主要有两个：一是有关干涉国的干涉行为既没有国际条约的法 律根据，也没有得到被干涉国的请求;二是干涉国的这种干涉行为是被干涉国不 得不接受的行为，其性质与国际法上的斡旋或调停存在区别[12]81。但遗憾的是， 现行国际法并没有对干涉作出过明确的定义。即使联合国对于干涉问题做了一定的相关性规定，但主要是从广义上来进行解释的，这样做的一个不利后果就是使 得干涉问题被高度政治化。在旧金山制宪会议上，联合国宪章起草人显然是要将 不干涉原则适用于联合国的所有机构和所有领域的。这也就是说，在联合国审议 有关社会、经济、文化等方面的问题时，不能对本质上属于一国内政的问题进行 审议。国际社会建立联合国的初衷正如宪章所表明的，不是为了建立一个“世界 政府”，而是为了加强各主权国家之间的合作。如果按照传统国际法做狭义的解 释，宪章第2条第7款[注：《联合国宪章》第2条第7款规定：“本宪章不得认为授 权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且不要求会员国将该项事 件依本宪章提请解决;但此项原则不妨碍第7章内执行办法之适用。”]就没有任何 存在的意义了。因为那种所谓的不干涉恰恰是第2条第7款的例外，即该组织可以 根据宪章的有关规定采取的强制措施[13]59。因此，联合国在这个问题上采取了 一种向来比较模糊的态度来有意回避对干涉作出明确的界定。而为了更有效地规 范国际关系中日益增多的干涉行为，现在已经不能仅仅将干涉限定在“专断性干 预”的范围内，况且这一区分本身就非常困难。因此，后来联合国在其所通过的 大量相关决议和文件中为了避免从狭义上来理解干涉，大都将干涉和干预这两个 术语同时表述。因此，在笔者看来，按照现行联合国的宪章精神，国际法上的所 谓干涉它应该是一种广义上的干涉，即指国家或国际组织为了实现其某种意图或 达到某种目的，通过强制性的或非强制性的手段，运用直接的或间接的方式，在 没有征得被干涉国家同意的前提下使得该国不能自由地、或者被剥夺了按照其自 身意志处理其主权管辖范围内事务能力的一种非法行为。对于联合国来说，这样 做的一个困境是，一方面，坚持严格意义上的不干涉原则确实在一定程度上维护 了国家主权的完整性和国际秩序，但同时也很不利于从国际法上对干涉作出明确 的规定，因为它使得干涉与不干涉的问题高度政治化。
(二)禁止干涉的对象规定不清楚。由于学者们对干涉这个概念产生了 很大分歧的缘故，干涉本身所包含的具体内容也存在广泛的争议。实际上对于国 际法上禁止干涉的具体内涵到底包括哪些确实是一个很难列举的问题。联合国宪 章第2条第7款用了“本质上属于一个国家的内部管辖事项”的公式，这种表述是极 其宽泛和模糊的。这种限制条件对于联合国来说不能从根本上制止其对一个国家 内部事务的干涉。因为在联合国看来，如果许多本质上属于一个国家的内部管辖 事项由于某些原因跃出其国界的话，那么这些所谓的“国内管辖事项”就不再是 “本质上”属于一国的内部管辖的事务了，而是可能威胁到国际和平与安全或与之 有关的“国际关切事项”了[14]97。总的来说，国际法上干涉的具体内涵至少应该 包括三个方面：一是国家对其他两国间关系的干涉(外部干涉);二是国家对一国的 内部争端的干涉(内部干涉);三是由于国际社会缺乏某种救济的手段，国家因一国触犯了国际法而通过发动战争而对一国所进行的干涉(惩罚性干涉)[15]131。这说 明，国际法上所禁止的干涉不仅仅局限于干涉一国的内部事务，也包括干涉该国 的外部事务，例如，第三国对于两国之间的争端的解决加以干涉，或者第三国对 其他两国之间订立条约时所进行的干涉行为等等。这样看来，按照联合国宪章的 精神，干涉主体所进行的干涉不局限于被干涉国的具体的内部管辖事项，因此， 内政绝不是一个地理概念，只要是属于一个国家主权范围内的事项都可以称为国 家的“内政”。这种绝对主义的国家主权思维模式显然已经不适用全球化背景下国 际关系不断发展的现实。
(三)拟进行的干涉没有明确的法律依据。由于坚持严格的不干涉原则， 冷战结束以来，国家内部大规模侵犯人权事件的频频爆发使得国际社会和联合国 在面对这些人道主义灾难时往往反应迟钝。而坚持严格的不干涉原则意味着作为 主张该原则的例外的干涉行为至少应该是在征得拟被干涉国家同意的前提下进 行的。所谓“在征得国家的同意的前提下”中的“同意”至少应该是该国正在没有受 到任何外来强制、胁迫、欺诈、乘人之危等不利条件下自愿作出的单独的合法意 思表示。这也就是说，“对干涉的同意至少应该具备两个条件：一是这种同意的 作出必须是真实的;二是这种同意应该本身是合法的行为，也就是不能与作出该 种同意的国家本身所承担的国际义务相违背。”[16]281这种严格的解释就可能使 得联合国拟对这些事件作出合理的反应和干涉显得一筹莫展。因为，一方面，《联 合国宪章》(第二条第4款)禁止使用武力，除了国家自身在受到外来武力攻击而 进行自卫以及联合国宪章(第7章)授权联合国安理会“在出现威胁和破坏和平或出 现侵略”时，可以采取适当的措施，必要时可采取军事行动。另一方面，又明确 规定联合国不得干涉一个本质上属于国家的内部事务(第二条第7款)。由此可以 看出，联合国只有“在出现威胁和破坏和平或出现侵略”时才可以进行集体干涉行 动，这显然不能适应当今国际社会的发展现实。因为当一个国家内部爆发大规模 的侵犯人权事件时，联合国是不可能直接援引上述“在出现威胁和破坏和平或出 现侵略”的例外公式来进行有效的集体干涉行动的。而且，对于一国境内发生了 大规模的侵犯人权的行为，安理会目前的实践是越来越倾向于将其看作是“已构 成对国际和平与安全的威胁”，从而可能使得联合国体制下干涉行动有扩大化的 危险。安理会是否可以针对国际社会中任何发生的情势有权决定其是否构成了对 国际社会和平与安全的威胁并且进而对其进行集体干涉如果是那样的话，宪章第 2条第7款等相关条款将会受到严重的挑战。对此，联合国宪章并没有作出明确的 规定。
(四)干涉所采取的手段缺乏具体的法律标准。在一般国际法上，要构成干涉，干预必须是强力的或专断的，或者是胁迫的，在实际上剥夺了被干涉的 国家对有关事项的控制权，单纯的干预不是干涉。因此，对于干涉所采取手段的 具体标准问题，我们一般将干涉这个词界定为国际法所禁止的“强制性干涉” (Forcible Intervention)或“专断性干预”(Dictatorial Interference) 。但在现在看来， 这种区分是不能充分反映当今国际环境变化的。因为包含经济或政治措施而不诉 诸军事行动，如果有必要的胁迫效果，也可以构成干涉。如国际法院在1986年的 “尼加拉瓜案”中明确指出：根据定义，干涉以一国的强制为先决条件。所以，仅 仅是终止援助发展中国家或违反经济条约，不包括在“干涉”一词之内[17]126。或 者，有关国家对其他国家在某些方面仅仅表示意见或提出建议，则这种行为不能 叫干涉。联合国体制下也始终没有能解决的一个问题是，构成所谓“专断性”或“强 制性”的干预与“非专断性”干预的具体标准到底是什么而从学者们上述对界定干 涉时的表述来看，无论是对干涉主体所使用的手段和形式，还是对被干涉的客体 方面，从其所使用不同的措辞来看，其分歧是很明显的。如果不能清楚地区分强 制性干涉与非强制性干涉，其结果将允许国家进行非强制性干涉[18]955。但无 论如何，有一点是很明确的，包含威胁和使用武力的干涉在国际法上肯定是被禁 止的。因为如果干涉包含武力的使用，它就违反了《联合国宪章》第2条(4)，该 条款规定：禁止使用威胁或武力或与联合国原则不符的任何方式侵害任何国家的 领土完整或政治独立。从该条款的措辞可以很明显地看出，除了使用威胁或武力 外，国际法上显然还包括其它干涉方式可以达到侵害国家的领土完整或者政治独 立的目的。“当然这项禁止也反映在而且单独地反映在国际习惯法中。如果武力 的使用是相当严重的，它可能也构成侵略”[2]314。但必须同时指出的是，并非像 有的学者所主张的那样，干涉概念的基本要素里仅仅必须包括威胁或使用武力的 成分。因为，“具有胁迫性以致构成干涉的干预可以采取各种形式。包含经济或 政治措施而不诉诸军事行动，如果有必要的胁迫效果，也可以构成干涉”[2]316。
换句话说，使用威胁或武力因素只是构成干涉的一个充分条件，而非必要条件， 更不是充分必要条件。另外，就武力干涉本身来说，现行国际法上也没有作出规 定。
四结论 综上所述，现行国际法要对干涉作出明确的界定确实还存在着一定的 困难，而这种困难又导致了目前联合国体制下对干涉的界定还存在着诸多缺陷。
而这个问题的存在并不能成为以联合国为主导的当代国际法律体系回避其对干 涉作出明确界定的一个充分理由，因为尽管国际法禁止一切形式的非法干涉，但 在国际关系实践中，干涉与反干涉的的斗争又是经常的。因此，存在上述认为基于政治或道德上的考虑而进行干涉的可能，尤其是这一干涉是在整个国际社会作 出的时候。英国学派的主要代表人物之一—马丁•怀特(Martin Wight)为了探讨西 方价值在国际关系中的主导性地位，而提出了四个彼此相关的命题：国际社会的 存在(The Existence of International Society)、秩序的维护(The Maintenance of Order)、干涉主义学说(The Doctrine of Intervention)以及国际道义(International Morality)。其中，干涉主义学说一方面反映出国际关系仍然建立在主权国家的独 立基础上，另一方面反映出一个事实，即发生在国际社会的某些成员内部的重大 事件和事态与其他成员的利益和整体利益息息相关。在怀特看来，可以将干涉看 成某种偶然的、不幸的必要性，这种干涉由于权力平衡过程的持续的不稳定以及 由于国际体系不同成员道德发展的不均等而变得无法避免，在政治考虑中，保持 势力的平衡是实行干涉的一个较好理由，但在道德层面，展现其文明标准是一个 更重要的原因[19]371-372。因此，在全球化的背景下，集体干涉在某些情况下确 实不可避免。2005年9月13日，第59届联大在以决议的形式通过的联合国首脑会 议《成果文件草案》规定：“各国政府清楚、明确地接受它们应承担保护其人民 免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的集体国际责任。在和平手 段证明不足以解决问题，而且国家当局显然无法做到这一点时，愿为此目的通过 安全理事会采取及时、果断的集体行动。”但笔者认为，关键的问题是，国际社 会应首先对诸如干涉的定义、禁止干涉的对象和范围、国际社会进行干涉的具体 国际法依据以及拟进行干涉的具体国际法标准等基本问题作出明确的规定，这是 进入21世纪以来摆在联合国面前迫切需要解决的重大课题。