西部开发战略的经济法思考
西部开发战略的经济法思考 西部开发战略作为区域经济协调发展战略的重要环节，关乎整个国民经济 持续发展大局。在一个法治国家，任何一项经济发展政策目标的实现都离不开经 济法律强有力的后盾作保障。本文的研究对象是西部开发战略的经济法思考，既 属于区域经济学范畴，也属于经济法学范畴。本文采用跨学科、跨领域的研究方 法，以经济法理念来阐释西部开发战略的本质内涵;提出以经济法作为西部开发战 略的主导法治保障。西部开发战略作为一项长期而艰巨的系统工程，是一场国家通过各级 政府动员全社会成员以推动社会发展和进步的能动社会变迁。这场社会变迁的最 终完成和实现，不仅需要政策的支持，更需要法律的保障。将政府实施的西部开 发政策法律化，用法律来保证西部地区的开发是实施国家重大发展战略的有力措 施。
一、西部开发战略概述 (一)西部开发战略提出背景 1999年9月22日，党的十五届四中全会首次正式提出实行西部大开发 的战略。2000年1月，国务院西部地区开发领导小组在京召开了西部地区开发会 议，以研究加快西部地区发展的基本思想和战略任务。2000年3月，第五届全国 人民代表大会第三次会议将“实施西部地区大开发战略，加快中西部地区的发展” 写进了政府工作报告。
(二)西部开发战略的主要内容 西部开发战略是党中央根据我国国情及区域经济协调发展需要提出 的可持续发展战略，其宗旨是进行地区经济结构的战略性调整、实现地区富裕、 缩小地区差异、进而实现共同富裕，目标是到21世纪中叶，要将西部地区建成一 个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部。
二、经济法在西部开发战略中的地位及作用 (一)经济法在西部开发战略中的地位 在运用法治思维引导和规范西部开发的进程中，仍然存在着以何种法律(部门法)为主导法治保障的甄别问题。经济法作为国家调节社会经济意志的体 现，是国家调节社会经济过程中人们行为的法律规范，更是国家调节即“国家之 手”有效运作的法律保障，因而“可以说，经济法是国家调节社会经济之法;或者 说，经济法是规范和保障规范经济调节之法”。
西部开发涉及到资金西移等国家 基于全局发展考虑而进行的一系列有组织、有计划的宏观调控活动，这不是单纯 的市场所能调整的，也不是单纯主张经济民主、私法至上的民法和单纯强调经济 集中、公法至上的行政法所能完全调整的，它需要以公私平衡协调为本质的经济 法进行综合系统的调整。因此，在西部开发中应创制以经济法为主导的法律体系 作为其区域经济协调发展的法治保障。
(二)经济法在西部开发战略中的作用 由于西部生态环境的特殊性、全局性，决定了西部开发必须走可持续 发展的道路，而能将经济、社会、环境等各方面发展方向及目标协调统一起来的 经济法无疑是西部地区可持续发展目标实现的最有效保障。经济法不仅能够实现 西部地区开发目的与保护目的相统一，还能实现西部地区经济发展目标与科技发 展目标、社会发展目标、文化发展目标相统一。同时旨在缩小贫富差距、追求共 同富裕的经济法将西部开发与富民有效结合：经济法一方面继续加强西部地区的 基础设施和生态环境建设，另一方面也在加大对西部人民物质、精神生活水平的 投入力度，使西部人民能成为地区开发的主体和真正的受益者，进而实现从以物 为本到以人为本再到人物结合的可持续发展。当然西部开发，不只是西部地区的 开发，还是整个社会的全面互动和协调发展，不论是西部开发主体权益的保护、 各地区的协调配合等一系列问题，还是具体到“基础设施建设、生态环境保护和 建设、发展优势产业、发展科技教育、加大改革开放力度”五大西部开发战略重 点，都必须通过经济法加以规范。
三、西部开发战略体现的经济法理念(公平价值理念) “公平”指人与人之间的一种“相称”或“平衡关系”。为了调整不同利益 主体之间的矛盾与差距，实现社会公正，作为“正义之盾”的法律便将“公平”视为 核心价值。因此，注入公平价值的法律是维护社会正义，实现社会公正、和谐与 稳定的重要保证。同样，经济法也必须追求公平价值，只不过它追求的是更高层 次的公平，即社会公平的实现。然而，西部开发战略中所体现的经济法公平价值 理念不应仅仅是追求社会公平，更应不断探索追求新型的公平理念——发展公平。
经济法视野下的“发展公平”包含自然资源的开发、利用和受益公平;地区公平及 产业公平三个方面。四、西部开发战略中经济法的完善与运用 (一)规制市场秩序，转变政府职能 西部开发首先是西部经济开发，而西部经济开发的首要目标和基础就 是市场秩序的建立和完善。在市场经济条件下，市场是第一位的，而政府的作用 是为市场服务的，这不仅是市场经济的共性，也是政府社会性的体现。政府应变 直接的推动为间接的引导，从而激发西部自身的经济活力，使政府调节之手无形 化，最终成为“宏观经济的管理者和整个经济生活的协调人” 。激活西部地区的 经济发展必须依靠市场机制，然而单靠市场机制依然无法解决东、西部的差距问 题，这也是市场机制自身无法克服的缺陷所在;而国家宏观调控下的政府行为虽 然可以减轻或缓解市场化过程对西部区域发展的消极影响，但亦不能取代市场机 制，只能作为市场机制缺陷和不足的有效补充而存在。因此要把发挥市场机制与 政府实施宏观调控的行为结合起来。市场经济是法治经济，“没有合适的法律和 制度，市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的效率” 。资源合理配置的前 提是完善的法律制度，即只有法治环境下，才能实现资源的优化源配置，从而形 成良好的市场机制。
(二)促进投资主体多元化，培育强有力的市场主体 “经济法所规范的市场主体，则是指参与了经济法调整的经济关系， 即体现了国家意志干预的经济关系。” 以最为活跃的市场主体企业为例，经济法 应着重规范企业的外部经济管理关系，有国家干预因素的企业内部管理关系及体 现国家意志干预的企业外部的经济协作关系，尤其是各市场主体为实现西部开发 过程中的“一定经济目的形成的经济协作关系” 。充满生机和活力的市场主体是 形成市场经济繁荣的基本条件。西部地区在强有力市场主体的培育方面则显得更 为紧迫和艰巨，为此经济法需要做到如下几点：一是放宽投资限制，促进投资主 体多元化，鼓励并保护西部多种所有制经济成分的发展。鼓励私营企业、外资企 业的进入，引导和保护其参与西部开发，鼓励社会资本参与基础设施和生态环境 的建设、优势产业的发展、国有企业的参股和兼并等等。二是积极推进西部国有 企业改革，努力培育强有力的西部市场主体。适度减少西部国有企业的存在数量， 提高其运行质量，完善《公司法》中关于国有企业的产权关系改革及经营机制转 变的问题，并做出切实可行的具体规定，形成一种“科学合理、相互制约、激励 机制和约束机制相结合的法人治理结构和组合管理制度” 。三是充分发展中小型 企业，增强西部经济活力。明确中小型企业的分类标准，制定在西部地区从事某些行业可享受的优惠措施，允许中小型企业在法律规定的行业间自由进出，并加 强对中小型企业的监督管理，引导中小型企业向专业化、特色化方向发展。
(三)培育公民经济法信仰，坚定西部开发精神依托 西部开发并不是拥有不同宗教信仰的西部各民族自我开发，而是整个 西部区域(包括西部各民族地区)的共同发展。正因为“法律必须被信仰，否则它将 形同虚设” ，只有规定公民信仰自由、尊重各民族宗教信仰的法律，才能统帅西 部民众的不同信仰;也只有集结并深化为一体的法律信仰，才是西部开发的源泉 动力所在。西部人民的法律信仰，尤其其中的经济法信仰才是西部地区整体发展 的终极支持和依托，更是维系西部开发战略实施的精髓。至于如何培养西部地区 人民的经济法信仰，可以从以下几点考虑：首先，法律至上意识的培养。法律是 规范政府行为的有效手段，是引导公民行为的最终导向，是裁量司法活动的唯一 准绳，无论政府还是个人都必须受法律约束。其次，政府及其官员守法意识的生 成。西部开发在即，政府执法、守法程度将直接影响西部地区社会公众对法律的 仰赖。在“法”与“权”的面前下，政府及其政府官员必须清醒地认识到：一切权力 皆来源于法律的赋予，行使职权必须在法律规定及授权的范围内进行。最后，西 部人民主人翁意识的树立。西部开发不仅要靠国家的大力扶持，更要依靠西部人 民自身的努力。只有西部人民以主人翁的意识投身到西部开发进程中，并积极参 与经济法治建设，才能将来自国家扶持的“输血”功能转化为自身的“造血”功能， 从而形成自我发展的良性机制。
(四)可持续发展，注重生态与环保 西部开发若不能处理好环境资源利用与保护之间的关系，很可能会造 成生态环境的继续恶化，其结果必将阻碍西部开发的进程，甚至危及整个中华民 族的生存和发展，生态环境整体性与保护分散性将影响到整个西部地区生态环境 建设：第一，将可持续发展作为资源与环境立法的指导思想。西部的环境问题不 是局部的，而是关系到全国经济持续发展的全局性问题。可持续发展将必然影响 环境和自然资源法，因此，必须“把经济效益与生态效益结合起来” ，实施可持 续发展战略，将“可持续发展”明确写进《环境保护法》。第二，注重地方环境和 资源立法。在确保发挥中央立法的指导前提下，进一步加强地方环境、资源立法 工作，以充分发挥地方立法的积极性和主动性。西部地区加速推进自身经济发展 的过程中，应注意控制人口、节约资源和保护环境，因地制宜制定本地区关于山 林、荒地、水源等开发经营权、使用权以及大面积退耕还林还草等方面的法规。
例如，西藏自治区则应就本地生物多样性等生态特性，出台具体的保护措施和办法;甘肃、新疆、陕西等缺水省份则应对节水环保作出详细规定等等。
五、结论 面对西部开发战略如何选择自己法治保障模式的问题，本文针对西部 开发所面临的时代特点以及西部地区经济、政治、生态等因素综合考虑，以经济 法为视窗对西部开发战略进行了思考和初步研究，通过阐明经济法在西部开发战 略中的地位和作用以及西部开发战略体现的经济法理念，得出结论：选择以经济 法为主导法治轨迹和核心法律制度，将最有利于西部地区社会经济全面、健康、 稳定、持续的发展。
作者：李珊珊 李朋 来源：法制与社会 2016年25期