从行政诉讼案件看推进依法行政的措施
从行政诉讼案件看推进依法行政的措施 行政执法，是指行政主体按照法律、法规赋予的职能，对行政相对人采取 的具体的直接影响其权利义务，或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进 行监督检查的具体行政行为。行政执法的状况如何，关系到依法治国、建设社会 主义法治国家方略的贯彻实施，关系到社会管理、经济宏观调控等政策职能的转 变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。行政执法的核心要求是依法行 政，即行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。依法行政是推进依法治国进程的关键所在，是加强社会主义民主法制建设的基础 性工作，是维护广大人民群众合法权益，营造良好发展环境的有效手段，因此， 行政机关能否做到依法行政作为一个重大课题摆到我们面前，我们以2003年 -2005年黑河市两级法院审理的行政诉讼案件作为着眼点，通过对这些案件进行 深入分析，客观评价我市行政执法取得的成绩、查找存在的问题，并对问题产生 原因进行分析，进而提出推进依法行政的建议，以供领导和有关部门参考。
一、我市行政执法工作取得了新的进展 随着我国民主法制建设的不断完善和依法治市工作的有序推进，我市 行政执法整体状况明显改观，队伍素质和执法水平进一步提高，执法作风进一步 转变，执法效率和质量明显提高。2003年-2005年全市两级法院共受理行政诉讼 案件341件，审结341件，结案率100%（无一起超审限案件，无一起违法违纪问 题出现）。其中，2003年受理122件，行政机关胜诉44件，胜诉率为37.6%；
2004 年受理111件，政机关胜诉45件，胜诉率为38.8%，同比上升1.1个百分点；
2005 年受理108件，行政机关胜诉39件，胜诉率为36.1%. 从以上数字分析可以看出，法院受理的行政诉讼案件逐年下降，行政 机关胜诉率呈上升趋势，虽然2005年胜诉率比上年下降了2.7个百分点，有所波 动，但整体趋势趋于稳定。这些都表明了我市行政机关依法行政能力有了提高， 依法行政取得了新的长足的进展，主要表现在以下四个方面：
一是行政机关依法治国观念增强。过去行政机关在行使行政职能的过 程中，往往以非法律性质的规范性文件作为执法依据，把法律和政府意识、领导 指示混为一谈，作为执法依据进行执法，造成行政行为的执法依据上的混乱，出 现滥用职权，违法行政的现象，严重影响了行政机关的执法形象。近年来，黑河 市委、市政府加强依法治市工作，通过组织领导统一学习、执法机关业务培训、 开展法律知识竞赛、纳入机关考核评比等多种方式，提高认识，加强监督，使执法水平不断提高。行政机关普遍遵从依法行政，依据国家法律、行政法规和部门 规章行使职权，在实施行为上走上了法制化的轨道。体现在数据上，表现为连续 三年“民告官”案件呈下降趋势，年下降幅度分别为9%和3%. 二是行政机关依法办事意识增强。行政机关实施的具体行政行为，是 一种行政法律行为，必须履行严格的法律程序，没有这种程序的保障，就会影响 行政行为的合法性。如有些行政机关既不履行告知义务，也不作必要的调查取证。
“我认定你违法，你就是违法”，这样的行政处罚一旦被行政管理相对人提起诉讼， 其结果都是以行政机关败诉而告终。近几年来，行政机关依法办事意识提高,重 视执法程序,保证了具体行政行为的合法性。《行政处罚法》、《行政许可法》 等法律的实施，客观上起到了促进行政机关重视行政程序的作用，为提高执法水 平奠定了基础。全市行政机关在对行政管理相对人作出具体行政行为之前，都能 够按照行政处罚法和相关法律规定，严格履行立案手续，并依法向待处对象送达 “行政处罚告知书”、“行政处罚听证（权利）告知书”，告知相对人依法享有的权 利，并启动听证程序，给被处罚对象提供申辩场所和机会，使行政处罚应具合法 性和合理性，体现了以人为本的行政理念。
三是行政机关证据意识增强。在行政法律关系中，作为行政主体的行 政机关处理管理者地位，它依法拥有管理权、强制权、制裁权等权力，而作为相 对人的另一方处于被管理地位，只拥有申辩、质证以及事后请求救济等防卫性的 权利。因此，在行政诉讼中为了保护处于弱势地位的相对人的合法权益，对诉讼 证明实行的是举证责任倒置原则，即由作为被告的行政机关承担举证责任。在过 去的行政案件中，有的行政机关在作出具体行政行为之前不注重证据的搜集，认 为只要被处罚对象有违法事实就行；
有的是诉讼开始后再仓促取证，甚至不惜违 反法律程序对相对人采取强制措施搜集证据；
还有的采取消极的态度不依法举证， 不敢出庭应诉，导致的后果是，行政机关承担败诉的风险。近年来，行政机关认 真学习行政法律法规，深刻理解行政诉讼中举证责任倒置原则，注意执法中做出 具体行政行为时证据的收集，使执法行为走上规范、法治、民主的科学轨道。特 别是《最高人民法院关于执行行政诉讼法的司法解释》出台后，人民法院对被告 不举证或者不及时举证的，应当认定被告的该具体行政行为没有证据，法院据此 直接判决被告败诉。这一规定促使作为行政诉讼被告行政机关注重了证据的搜集 和举证。现在，行政机关不但在行政行为作出前全面搜集证明相对人存在违法行 为的证据，而且提供其作出行政行为的法律、法规依据，便于人民法院依法审判， 化解诉争。四是行政执法人员素质有了提高。近年来，全国范围内“三讲”、“保 持共产党员先进性”教育、“八荣八耻”等一系列活动的开展，促进了执法队伍思 想政治水平的提高。行政机关实行严格的执法资格审查制，特别是公务员逢进必 考制度的实施，改变了进人上的“暗箱”操作，一大批德才兼备的优秀人才被录用， 使行政执法队伍的素质大幅度提高，为公正执法奠定了坚实的基础。与此同时， 一系列便民措施，如一站式服务、首问责任制、领导接待日等措施的实施，方便 了群众，加强了监督，执法水平有所提高，工作作风有所转变，体现了为人民服 务的意识，树立了行政机关的良好形象。
二、当前行政执法存在的问题及原因分析 （一）存在的问题 在近三年来受理的行政诉讼案件中，涉及行政管理部门20多个，主要 集中在土地、房产、拆迁、治安管理等领域，约占受理案件数的80%.通过数字分 析并查阅卷宗，行政执法中存在的突出问题主要有以下几个方面。
一是行政机关作出具体行政行为认定事实不清，证据不足。行政机关 作出具体行政行为前，要有充足的证据来证实所作出的行政行为是合法的。如果 不善于去搜集证据，往往导致认定事实不清而导致行政机关败诉。例如我院审理 梁锡友不服嫩江县人民政府为第三人梁丽丽颁发房产证一案，被告嫩江县人民政 府为第三人梁丽丽颁发房屋所有权证之前，没有对该房屋所有权的主体进行认真 审查。新胜村村委会出具证明证实张玉平将房卖给苗俊德后，由于梁丽丽奉养转 给其继承，这一证实与事实相悖。买房时梁丽丽13岁，不具备奉养的条件，也没 有证据证实有继承关系。故被告嫩江县人民政府为梁丽丽颁发房屋所有权证的具 体行政行为属认定事实不清，证据不足，房产部门在颁发房屋所有权证之前没有 认真审查，法院依法予以撤销。
二是程序违法。行政执法人员在执法过程中，不严格按照法律法规规 定的程序去执法，如法律文书的送达、作出行政处罚前要告之当事人处罚的事实 根据和法律依据，告之其有陈述和申辩的权利等程序上的要求，这些往往容易被 行政执法人员忽视而导致行政机关败诉。例如我院审理孙德山不服某县财政局行 政处罚一案，财政局以原告孙德山违反财经纪律，对孙德山作出罚款、没收违法 所得具体行政行为，但未向原告孙德山履行告知程序，也未向其送达任何书面通 知、处罚决定。财政局所作的具体行政行为违反了《行政处罚法》第三十一条、 四十二条及财政部财法字（1998）18号《财政部门行政处罚听证程序实施办法》第五条（六）项，第六条的规定，在作出罚款、没收违法所得具体行政行为前履 行告知程序。法院依法作出撤销财政局具体行政行为的判决。
三是适用法律不当。行政机关的行政行为必须依据国家法律、法规的 规定进行。从法律层面上讲，适用法律不当，既包括行政机关在作出具体行政行 为时所依据的法规或规章不适当，超出了宪法和国家法律的授权，或与宪法、现 行国家法律相抵触，也包括行政机关作出具体行政行为所依据的法律、法规及规 章所调解的法律关系不适当，还包括行政机关在行政时适用了未生效的法律法规 或已经失效的法律法规。例如我院审理逊克县邮政局不服社保局作出工伤认定决 定一案，逊克县邮政局职工王某2003年9月26日上午10时左右感到头痛，中午王 某到县医院入院被诊断为脑出血，经抢救无效于2003年9月27日8时死亡。后其所 在单位和死者家属因工伤认定问题意见不一致，2004年8月16日逊克县劳动和社 会保障局提出工伤认定申请，作出了劳社伤险认决字（2004）001号《工伤认定 决定书》，单位不服诉至法院。经审查，王某因脑溢血死亡时间是2003年9月27 日，而国务院颁布的《工伤保险条例》于2004年1月1日实施。应当适用劳动部发 布的《企业职工工伤保险试行办法》，逊克县劳动和社会保障局依据《工伤保险 条例》作出工伤认定属适用法律不当。
四是不履行法定职责。有权颁发证照的行政机关或有法定职责义务的 行政机关，没有合法理由拒不向行政管理相对人颁发证照或履行职务上的义务， 是一种“不作为”的违法行政行为。“不作为”的违法行为一旦成立，被告行政机关 会被法院判决限期履行或确认违法而败诉。如我院审理黑龙江省龙铁房地产开发 有限公司请求黑河市房产局履行法定职责一案，龙铁房地产公司要求房产局履行 法定职责，但房产局未予答复。龙铁房地产开发有限公司诉至法院。虽然在诉讼 过程中，房产局作出了书面答复，但法院仍判决房产处不予答复的行为违法。
（二）产生问题的原因 产生上述问题的原因是多方面的，既有主观方面的，也有客观方面的， 既有内在因素，也有外在原因，综合起来，主要包括以下几个方面：
一是特权思想还不同程度存在。个别领导放松党的方针政策法律法规 的学习，为人民服务观念淡薄，官本为思想严重，有的不从大局出发，不依法行 政，而是唯我独尊，以行政长官身份发号施令，“我说怎么办就怎么办”，有的甚 至以“权”代法，以“言”代法，以“令”压法，具体到行政行为上，直接导致程序违 法，认定事实不清，一旦产生诉讼，败诉可能非常大。二是法律法规不完善，行政执法无“法”可依。近年来尽管行政立法有 了长足进展，但与形势的发展还有一定差距，在实践中地方部门说了算，一个地 方一个说法，没有统一标准，没有统一原则，一旦行政管理相对人提出异议，行 政执法行为没有法律依据，极易产生问题。
三是政府职能的转变相对滞后，行政执法不能依法行政，而是受政府 干预，领导电话指示或口头叮嘱，使行政执法有法不依，盲从于领导意见，导致 具体行政行为违法。
四是个别单位轻受利益驱动，为了多收钱，下任务、定指标，置法律 法规于不顾，随意提高收费标准，片面追求地方、部门经济利益，以钱代罚，发 生纠纷，由于违法事实在先，导致诉讼中行政机关败诉。
五是个别执法人员执法随意性大，执法标准不统一，因人而异，因事 而异，同事不同人，同事不同罚，该作为时不作为，不该作为时乱作为，有的甚 至作风粗暴，野蛮执法，激化执法人员与相对人的关系，被当事人抓住“证据”， 告到法院，造成败诉。
三、推进我市依法行政的建议 为了提高我市行政执法水平，推进依法行政，作为司法机关提出如下 建议：
一是牢固树立依法行政意识。深入贯彻依法治国方略，按照科学发展 观的要求，从构建社会主义和谐社会的高度来认识和推进依法行政，统一思想， 更新观念，提高认识。坚持以人为本，树立“权为民所用、得为民所谋、情为民 所系”的观念，正确认识“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”，摒弃“人治”思想， 以全心全意为人民服务为宗旨，开展行政执法工作，提高行政机关依法行政的自 觉性和主动性，努力做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，维护和树 立法律权威。
二是切实提高行政执法人员的素质。依法行政能否顺利推进，执法者 的素质是一个至关重要的因素。因此，要加强对行政执法人员的政治和业务培训， 通过以制度约束、以考试促进、以学习强执法、以执法树形象等措施，提高执法 人员的政治业务素质。特别是要提高行政执法人员准确适用法律的能力。去除在 执法过程中存在的重实体轻程序的错误观念，在注重对案件事实调查的基础上，更加注重正确适用法律及规范执法程序，确保行政执法行为实体公正和程序公正。
要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，深化干部人事制度改革，形成“能者 上、平者让、庸者下”的用人机制，增强活力，为依法行政提供人才保证和支持。
三是建立和完善行政执法监督机制。强化行政权力监督，是依法行政 的保证。要全面落实行政执法责任制，健全有关责任追究制度和相应的操作办法， 真正做到“执法权限法定化，执法责任明晰化，执法程序公开化，执法行为规范 化，执法监督制度化”，保证执法人员严格按照法律法规履行自己的职责。要大 力推行政务公开，通过多种途径将工作职责、执法程序、执法时限、服务承诺、 责任追究等各项制度公示于众，增强执法的透明度，自觉接受社会和人民群众的 监督，坚决杜绝暗箱操作，真正做到阳光执法。
四是继续加强普法宣传。通过开展广泛深入的普法活动，加大对法律 法规的宣传，尤其是与人民群众密切相关的法律法规的宣传。提高人民群众的法 律意识，增强人民群众依法维护自身合法权益的能力，提高人民群众参与执法监 督的积极性，为依法行政创造良好社会环境。
五是不断规范执法行为。要经常性地开展调查研究，及时总结执法经 验，吸取教训，改进执法行为。注意加强与司法机关的配合，通过行政诉讼败诉 的个案，从中发现自身存在的问题，提出解决措施和办法，促进行政执法的规范 化、科学化，使行政执法真正做到公开、公平、公正。