对检察机关提起公益诉讼改革的检视
对检察机关提起公益诉讼改革的检视 摘要：检察机关提起公益诉讼试点工作是民事公益诉 讼制度路径化的重要一步，对于推动相关实践的规范化程度， 提高民事公益诉讼制度化水平意义重大。然而，从立法的高 度检视检察机关提起公益诉讼试点工作，还存在司法文件规 定本身不够完善、相关配套制度尚未制定、民事公益诉讼的 主体仍未明确等问题。对此，应该进一步完善检察机关提起 民事公益诉讼的程序规则、制定检察机关参与公益诉讼的配 套规则、建立常态化的评估机制来提升试点的效果并实现试 点与立法的衔接。党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起 公益诉讼制度的改革任务。作为破解当前公益诉讼起诉主体 模糊和缺位难题、对检察机关参与民事公益诉讼进行系统性 研究、对于提高相关实践的规范化程度、推动民事公益诉讼 的制度化水平意义重大。
一、检察机关参与民事公益诉讼的历程：法理、立法 与实践 检察机关参与公益诉讼问题在我国的理论和实务界一 直争议颇大。持肯定论的学者从国家干预理论、程序当事人 理论和正当当事人理论论证检察机关作为适格主体提起民 事公益诉讼的正当性；
持否定论的学者也针锋相对的从检察 机关提起公益诉讼可能因自身角色冲突而导致民事诉讼的 合理架构失衡、和行政机关产生职能上的冲突以及造成检察权的无限膨胀等角度否定检察机关提起公益诉讼的主体资 格。
这种分歧也反映在立法上：1982年修订的《民事诉讼法》 否定检察机关的民事公益诉讼的诉权，仅在第12条就检察机 关的民事检察监督权做了原则性规定；
1991年修订的《民事 诉讼法》未就检察机关提起公益诉讼问题进行规定；
随着对 国家利益和社会公共利益法律保护的需求增加，2012年修订 的《民事诉讼法》增加了关于民事公益诉讼的规定：“对污 染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行 为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”， 这是我国法律首次对公益诉讼作出规定，但是规定本身并未 明确检察机关提起民事公益诉讼的资格，检察机关提起民事 公益诉讼的法律依据仍不明确。
二、检察机关提起民事公益诉讼改革试点的制度检 视：制度供给与立法衔接 目前，检察机关开展民事公益诉讼的基础性司法文件主 要有2012年修订的《民事诉讼法》及相关司法解释、最高人 民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》 （以下简称《试点方案》）和《人民检察院提起公益诉讼试 点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。
从文本看，《试点方案》和《实施办法》积极吸收了理 论界和实务界关于民事公益诉讼的成果，明确了检察机关提 起民事公益诉讼的主体资格，对民事公益诉讼的案件范围、线索来源、管辖、立案、调查核实、诉前程序、举证责任等 都做了细致规定，并根据诉讼的公益性质和检察机关的职能 特征进行了“免缴诉讼费”、“民事公益诉讼被告没有反诉 权”、“检察机关有限和解和调解权”、“检察机关作为原 告提起民事公益诉讼必须经过’诉前程序’”等特殊设计。
应该说这两个司法文件对检察机关开展民事公益诉讼遇到 的实践问题进行了一定回应，为民事公益诉讼的开展提供了 一定的制度供给，但这种供给是不充分的，问题主要集中在 三个方面：
（一）检察机关提起民事公益诉讼的程序规则不够完善 一是检察机关启动民事公益诉讼的标准不明确。基于司 法成本和社会效益的最大化考虑，只有当案件的数额、社会 影响、危害性等达到一定程度，检察机关才需要启动诉讼程 序。以环境污染案件为例，当环境污染达到什么程度、涉及 多大范围，检察机关需要提起公益诉讼？当污染环境的行为 已经发生但尚未产生严重后果但可能会产生严重后果，这种 情况下检察机关是否可以提起公益诉讼？这些问题都没有 明确的回答。科学的诉讼启动标准的缺失，容易造成检察机 关的选择性司法，导致不公平现象的产生。
二是对检察机关和解权、调解权的限制没作用。《实施 办法》肯定检察机关在进行民事公益诉讼中具有和解和调解 的权利，同时规定这项权利的行使不得损害社会公共利益。
那么由谁来判断和认定？以怎样的程序来实现这种限制？如果仅有原则性的规定，那么规制的作用只在于宣示，产生 不了实际作用。
三是民事公益诉讼的结果承担不明确。民事公益诉讼的 结果胜诉、败诉皆有可能。如果胜诉，特别是当案件涉及到 赔偿损失这一实质性给付时，赔偿款由谁处理，如何处理？ 如果败诉，败诉的后果由谁承担？特别是当案件涉及到鉴定 费、评估费等费用，在目前实践中对于诉讼过程中产生的鉴 定费、评估费等是否属于诉讼费用还存在不同看法的情况下， 民事公益诉讼一旦败诉，巨额的鉴定费、评估费等可能就要 由检察机关“买单”。由此，民事公益诉讼结果承担者不明 确，不仅可能造成检察机关因害怕承担败诉结果而“失职”， 更可能因相关机关、组织争夺诉讼利益而引发滥诉。
（二） 检察机关参与民事公益诉讼配套机制的缺失 诉前程序是本次试点的一大亮点，规定检察机关提起民 事公益诉讼前，应当依法督促或者支持法律规定的机关和有 关组织提起民事公益诉讼，法律规定的机关和有关组织没有 提起民事公益诉讼，或者没有适合主体提起诉讼，社会公共 利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。
这样的程序设计明确了检察机关和“法律规定的机关和有关 组织”等相关主体的诉讼权限，有利于发挥“法律规定的机 关和有关组织”等主体的能动性，也有利于制约检察机关诉 讼的随意性，减少滥诉的可能性，防止争讼、怠诉等情况的 发生，有效节约司法资源。同时，也为检察机关以支持起诉和督促起诉的方式参与公益诉讼提供了政策支撑。然而，在 国家层面还没有支持起诉和督促起诉的相关程序规定。
（三）民事公益诉讼的诉权主体仍不明确 2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环 境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为， 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。由 于未明确什么是“法律规定的机关和有关组织”，基于“案 件范围和提起主体均不宜过宽”的立法设计策略，“法律规 定”中的“法律”被解释为狭义上之法律，即全国人大及其 常委会制定的法律。而目前明确进行公益诉讼诉权授权的法 律只有三部：2013年修订的《消费者权益保护法》第37条， 规定消费者协会具有“就损害消费者合法权益的行为，支持 受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼”的“公益 性职责”；
2013年修订的《海洋环境保护法》第90条第2款， 规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国 家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理 权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”；
2014年修 订的《环境保护法》第58条，赋予“依法在设区的市级以上 人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五 年以上且无违法记录”的社会组织环境公益诉讼的起诉权。
由此，从制度层面分析，即使将试点中的检察机关算在内， 目前民事公益诉讼的诉权主体只有四类：消费者协会、国家 海洋局、环保公益组织和检察机关。基于“严格依法有序推进”的原则和“积极稳妥推进”的工作要求，试点对什么是 “法律规定的机关和有关组织”这一问题进行了回避。面对 民事公益诉讼案件范围将扩大的可能性，不处理好这一问题， 可能的结局是扩大范围后的不少民事公益诉讼因为没有适 格的主体，只能由检察机关进行诉讼。
民事公益诉讼主体资格的确认是制定《公益诉讼法》直 接进行明确，还是通过司法解释，亦或是根据《民事诉讼法》 第55条的规定，通过修改相应的单行法进行法律授权来实 现？检察机关提起民事公益诉讼的程序如何与《民事诉讼 法》的规定进行有效衔接？检察机关参与民事公益诉讼的程 序如何规范以及如何与《民事诉讼法》的规定进行有效衔 接？这些问题的回答直接关系到民事公益诉讼的立法走向。
《试点方案》中明确试点的期限为2年，现在已经过去四分 之一时间。对试点进行及时的评估，对可能的几种立法方式 进行衡量、评价来为民事公益诉讼立法做准备应该提上议事 日程。然而，从公开的资料看，各试点检察机关开展民事公 益诉讼的进程、效果如何？各试点之间的差异在哪里，如何 处理？试点的经验和教训是什么，如何在制度上进行吸收？ 类似决定试点命运的问题既没有官方的公开信息，甚至连理 论文章或是调研论文都鲜见，实在值得思考和重视。
三、对检察机关提起民事公益诉讼试点的推进建议 检察机关提起公益诉讼改革试点直接关系到“探索建立 检察机关提起公益诉讼制度”改革任务的成败及公益诉讼制度的何去何从，因此，要从完善公益诉讼制度的高度来谋划 和推动检察机关提起公益诉讼试点。围绕着实践中遇到的难 题，从民事公益诉讼制度建构的角度出发，笔者建议从以下 三方面来推进试点。
（一）完善检察机关提起民事公益诉讼的程序规则 明确检察机关启动民事公益诉讼的标准。民事公益诉讼 的目的在于对国家和社会公共利益的保护，它的启动标准涉 及到国家利益、社会公共利益和个体利益的边界划分，建议 国家要综合考虑我国现实的经济社会发展情况、社会承受度、 技术上的实现度等，确立科学、统一的标准。
增加检察机关行使和解权和调解权的程序设计。规定检 察机关与被告和解或者调解的，必须将和解或是调解的内容 和没有因此损害社会公共利益的说明按照规定的方式进行 公示，充分接受社会、公民的监督，在规定的公示期满后和 解或是调解协议才能达成。
明确检察机关不是诉讼结果的承担者。从法理分析，检 察机关是以自己的名义维护社会公共利益，与诉讼结果不存 在实体上的利害关系，民事公益诉讼结果的承担者应是国家。
因此，胜诉后，检察机关没有处置赔偿款的权利，应建立其 他机制来处理。败诉的后果归责于国家，因诉讼而产生的鉴 定费、评估费等由国家承担。同时，在检察机关提起的民事 公益诉讼中，因检察机关的错误而致被告损失的，当事人应 通过国家赔偿的途径进行救济。建立公益诉讼基金。从国外公益诉讼的发展和经验看， 建立公益诉讼基金是解决公益诉讼赔偿款归属和鉴定费、审 计费等经费来源的有效途径。建议在试点中，积极借鉴相关 国家的先进经验探索建立国家层面的公益诉讼基金。
（二）完善检察机关参与公益诉讼的配套制度设计 主要包括两个方面：一是制定检察机关督促起诉的程序 规则。建议由最高人民检察院对督促起诉方式参与公益诉讼 的办案期限、诉讼时效、调查取证手段等方面设置统一的标 准，并对督促起诉的法律文书的内容和格式进行统一，实现 民事督促起诉的制度化。二是制定检察机关支持起诉的实施 细则。建议由最高人民检察院对检察机关支持提起民事公益 诉讼的方式、内容、在庭审过程中的权利限制进行规范，同 时统一相关的法律文书和格式。
（三）建立评估机制 参考文献：
[1] 杨秀清.我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑 [J].南京师大学报（社会科学版），2006（6）：37- 41 WWw. WWw.