县域内教师轮岗制的难为与可为
县域内教师轮岗制的难为与可为 中国教育在历经30多年改革发展后，取得了令人瞩目 的成就，但伴随改革进程所出现的教育公平问题越来越引起 人们的关注。2003年9月20日《国务院关于进一步加强农村 教育工作的决定》明确指出省级政府要切实均衡本行政区域 内各县财力，逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力 度；[1]2005年5月25 日《教育部关于进一步推进义务教育 均衡发展的若干意见》正式将“教育均衡发展”上升到国家 政策层面；
2006年6月29日新修订的《义务教育法》将“教 育均衡”这一概念提升到了法律的层面；
[2]国务院关于实 施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》 工作情况的报告坚持促进公平，切实保障人民群众接受良好 教育的机会；
党的十八大明确提出“大力促进教育公平、合 理配置教育资源”，“均衡发展九年义务教育”，“办人民 满意的教育”部署等，从“有学上”到“上好学”，从“教 育失衡”到“教育均衡”。这既是新时期公众对义务教育的 新期盼，也是实现教育公共性的必然要求。
本文所讲的教师轮岗不包括按照教师自己意愿的流动， 而是属于“人事流动”的范畴，即在地方政府主导下针对公 立中小学校教师实施的行政命令式流动。轮岗不是 “拉平 式”的“平均主义”举措，而是通过优化教育资源使教育均 衡走向城乡教育一体化，最终实现教育的高位均衡，即优质 均衡。一、城乡教师轮岗制的难为 1.教师轮岗制没有在国家法律层面上得到确认 当前，我国优质中小学校大多位于城市，农村学校质 量不高，这主要表现在生源严重不足、教学手段滞后、师资 配备不齐、教师待遇不高、教学效率较低、社会评价不良等 方面。由于教师是学校教学质量的核心要素，所以优化教师 资源配置成为推进县域内义务教育均衡发展的关键。然而， 针对教师轮岗相关法律并没有加以确认，只提到教师交流， 比如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》 中提到城镇中小学教师在评聘高级职务(职称)时，原则上要 有1年以上在农村学校或薄弱学校任教经历。教师流动的人 事关系不变，1年后还将返回原学校，这属于支教式流动， 并不能真正解决农村师资力量薄弱问题，也无益于教师资源 配置的优化。城乡中小学教师轮岗则不同，它是一种全新制 度，原则上公立学校教师在一所学校工作一定年限后必须流 动到区域内的其他学校，从而缩小学校间的质量差距，促进 教育的均衡发展。因此，相关立法机构应该加快教师轮岗制 度的立法进程。
2.教师与学校法律关系的制约 发达国家都把师资配置作为实现教育公平的准备保障， 以日本为例，日本的中小学教师属于公务员队伍的一部分， 中小学教师与学校的法律关系是行政法律关系。日本《国家 公务员》和《教育公务员特立法》明确规定，中小学教师的定期流动属于公务员的人事流动范畴(日本中小学教师人事 流动实质上是本文所讲的轮岗)，这就为日本公立中小学教 师流动提供法律上的支持。日本的教育法规定：教师在同一 所学校连续工作不得超过5年，校长的任期也只有2年，如果 连任，也必须在校际间轮换。在我国中小学教师的身份并不 明确，在学术界也存在争议，有的学者主张中小学教师应获 得公务员身份，有的学者则认为教师是专业技术人员。《中 华人民共和国教师法》第17条规定：“学校和其他教育机构 应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平 等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权 利、义务和责任。”实际上，“学校和教师签订聘任合同” 不利于教师的校际流动，这成为教师轮岗的制度障碍，导致 某些偏远地区中小学校没有公办教师，只能使用大量代课教 师，这进一步导致了教育发展的失衡。
3.既得利益者的阻碍 罗尔斯认为：“正义的主要问题是社会的基本结构， 或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定 由社会合作产生的利益之划分的方式。”[3]他同时又认为：
“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利 义务，依赖于社会不同阶层中存在着的经济机会和社会条 件。”[3]长期以来，我国实行城乡二元体制，城市和乡村 在经济、文化等方面的差异很大，乡村处于明显的弱势地位。
在教育领域，重点校或示范校大多集中在中心城区，而农村尤其是偏远乡村的学校几乎没有什么优质教育资源，这种不 平等的工作环境影响了师范院校毕业生的就业去向。优秀的 师范毕业生一般被城市学校选中，农村学校只能接受剩下的 毕业生，并且那些农村教师队伍中的优秀者往往想尽办法到 城市学校工作，这不利于农村学校教师的成长与稳定。实行 教师轮岗制度后，教师的人事关系不再属于学校，优质学校 的教师很可能会流动到薄弱学校，从而使这些教师的利益 (有时是隐性利益)受损，因此教师轮岗制度会遭到一些现实 阻力。为了能够合理分配权利和义务，实现教育中的正义， 法律政策层面的调整势在必行，从而保证农村学生受教育权 的平等实现。
4.教师轮岗的社会支持不完善 教师轮岗的顺利实施需要社会支持体系的完善，即政 府应该动员多种力量为轮岗教师提供工作和生活的基本保 障。“从总体上看，为教师轮岗提供的社会支持主要包括舆 论支持、专业支持和物质支持”[4]。然而，目前社会支持 并不完善，这成为制约教师轮岗的外部条件。比如，城镇教 师到农村学校轮岗任教，但农村学校周转房不足，也没有食 堂，生活条件十分艰苦，造成轮岗教师的“候鸟式”生活， 导致他们工作不安心。另外，我国中小学校女教师比例偏高， 在新入职的教师中，女性比例仍然较高，从性别平衡角度看 这不利于优化教师群体。农村学校本乡本土教师占大多数， 女教师比例高，她们在家庭中往往承担更多的家务劳动，如果轮岗到城里任教，不利于她们的家庭生活稳定，很难有效 平衡家庭与工作的矛盾。要清除教师轮岗过程中的障碍，政 府应该与其他社会力量一道共同构建完善的社会支持体系。
二、城乡教师轮岗制的可为 1.义务教育均衡发展的政策为教师轮岗奠定了基础 2006年新修订的《义务教育法》明确了推进区域内义 务教育均衡发展的理念，从而迈出了教育立法的成功一步。
同时《义务教育法》第7条规定义务教育实行国务院领导， 省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府 为主的管理体制。第22条规定县级以上人民政府及其教育行 政部门应当促进学校均衡发展、缩小学校之间办学条件的差 距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设 重点班和非重点班。2010年颁布的《国家中长期教育改革和 发展规划纲要 (2010-2020年)》正式提出“构建城乡一体化 的教育发展机制”[5]。上述政策法规的表述为教师轮岗的 顺利实施奠定了坚实的基础。
2.地方政府为城乡师资的均衡配置进行了有益的探索 建立了以县为主的农村义务教育管理体制和相应的教 师工资财政发放、中小学危房改造和公用经费保障机制，加 大财政调配力度，向农村和偏远地区倾斜。以江西省为例， 江西省是农业大省，为切实加强农村义务教育、促进教育公 平，江西省把建立边远地区农村中小学教师特殊津贴制度作 为促进教育均衡发展的一项重要措施。
2013年7月19日江西省人力资源和社会保障厅、江西省教育厅、江西省财政厅共 同出台了《关于调整江西省艰苦边远地区农村中小学教师特 殊津贴标准的通知》(赣人社字[2013]260号)规定边远地区 农村中小学教师特殊津贴标准由每人每月105元提高到每人 每月210元，最边远地区农村中小学教师特殊津贴标准由每 人每月180元提高到每人每月360元。调整后的标准，从2013 年1月1日开始执行。这项政策的出台，惠及全省农村中小学 教师87719 人，占农村教师总数的33％[6]，这极大地激励 了农村教师坚守边远地区教书育人，避免了学校聘用大量的 “代课教师”，为农村教育发展注入了新的活力。
3.教师职业从身份走向契约 以前师范类大中专毕业生到学校任教，自动获取国家 干部身份。公办中小学校作为事业单位的一个重要的组成部 分，人力资源和社会保障部事业单位人事管理司综合处处长 郭红怡处长对《事业单位人事管理条例》的重要条款进行了 讲解，尤其对“聘用合同”、“工资福利和社会保险”等章 节进行了详细解释。她指出，聘用合同实质上系“劳动合同” 在公职人员的特殊体现，但是此处的“劳动合同”属于广义 的范畴，而《劳动合同法》规范的是企业的劳动合同，后者 属于狭义的概念。正是由于聘用合同的特殊性，所以事业单 位的公职人员应符合聘用合同相关规定，而不适用劳动合同 规定。目前大多数省、市、自治区招聘教师基本采用“省考、 县聘、校用”的教师录用、使用方式，教师绩效工资，定编、定岗，岗位工资制，对县域内城乡义务教育阶段教师来说是 相同的，不存在城乡差别。这推动了义务教育阶段教师的合 理流动，打破县域内学校之间的用人界限，实行教师的“无 校籍管理”，促进区域内教育人才资源共享，统一教师编制 标准，统一教师考核办法，统一学校岗位结构比例，统一教 师工资待遇制度等，为实行区域教育均衡奠定了基础。探索 建立“县管编制、校管岗位”的义务教育教师管理制度，以 学区制、走教制、办学联合体等为突破，推进义务教育学校 教师交流工作。
4.法律明确政府在师资均衡中的职责 三、城乡教师轮岗制应该注意的事项 1.实行整体有序流动，合理配置城乡教育资源 教师轮岗周期要合理，实施农村教育城市化策略，从 柔性的流动政策(如鼓励、号召等)向刚性政策(如不轮岗即 解聘等)转化，最终实现城乡教育一体化。推行轮岗还需配 套细则，先进行人事改革，引入淘汰制，将不称职和不适应 教师岗位的人员清理出教师队伍，保证轮岗是全员轮岗，而 不是把城中富余教师甚至不合格教师下派到农村。但对于 2000年以后招聘的教师必须采用轮岗制，轮岗划分区域，如 一类地区、二类地区、三类地区，每个教师必须轮一场次， 每类地区5年，只有轮岗一次才有资格晋升高一级教师职称， 而且只有三类地区轮过一回，才有资格担任学校中层以上的 干部。有些教师如临近退休、身体问题等可不进行刚性的显性轮岗，宜采取自愿流动、巡回走教、支教式等过渡方式进 行柔性的隐性轮岗等。武汉市为了缓解上好学校难，遏止择 校风，在淡化中小学教师校籍基础上，对中小学教师在区域 内轮岗进行了有益尝试，2012年4月武汉市教育局规定中小 学教师在同一学校任教不得超过6年，推进区域内教师轮岗。
义务教育学校50周岁以下男教师、45周岁以下女教师，在同 一所学校任教满6年的，原则上要在区内进行交流。各区每 年参加区内交流的教师人数要达到符合交流条件教师总数 的7％以上。
[7] 2.建立城乡教师统一考核评价体系，规范教师教育教 学行为 相比城区学校大班超额现象比较普遍，目前农村生源 日益严重不足，导致这种情况的原因是多方面，但这和农村 学校教学手段滞后、师资配备不齐等，尤其与部分农村教师 敬业精神缺乏相关联。偏远农村小学校分布散、规模小、生 源少、成班率低，较多存在一师一校、一师多班的现象。少 数教师出工不出力，认为在农村学校，教好教坏一个样，只 要学生不出事就行，家长不会找上门。而教学质量低下，又 是造成部分学生流失的一个重要因素。笔者在一次调查中了 解到M市的一个区内农村初级中学里，一共有教师136人，具 有中学高级职称的教师50人，教师学历100％合格，可以说 师资力量较强，甚至超过城里的一些同类的学校，但这所学 校教师工作量普遍不足，每周不到10节课，人浮于事，教学质量较低。因此，加强师德教育，规范教师的教育教学行为， 统一城乡教育质量考核标准，办人民满意的教育，才是推行 教师轮岗制的真正目的所在。
3.构建高素质教师的培养和补充机制，促进城乡师资 高位均衡 实行教师轮岗不是“削峰填谷”，在教育资源配置均 衡的同时，更要注重师资质量发展，促进义务教育阶段师资 的可持续发展。可以组建不同学校共享的“名教师” 工作 室；
发挥优秀教师的辐射带动作用；
加强教师培训的实效性， 提升教师专业化水平，切实提高教师质量；
不断积极推进师 范生免费教育，吸引优秀学生报考师范院校。根据农村中小 学教师学科结构性矛盾突出、中西部农村学校部分学科教师 短缺，可以委托部分师范院校以“委托定向”的培养模式， 解决教师学科结构性矛盾突出问题，最终实现从城乡教育均 衡发展到城乡教育一体化。教师轮岗要特别有利于农村师资 能量的“正补充”，而每年新招聘的教师、特岗教师主要以 农村为主，这样农村学校的师资不足会在一定程度上得到消 解。而有些县规定每年县城教师缺额要从农村中小学教师中 招考，这对师资质量需做加法的农村学校却又做了减法，人 为造成区域内教育资源的不平衡，导致农村教师队伍难稳定， 进一步加大了城乡教育差距。
4.关注教师的合理诉求，培育学校文化认同感 相比城镇学校，农村中小学教学条件相对落后，基于教师专业发展需求，配备城乡统一的标准化教学设施、设备 已是必然。这样能使教师充分利用先进的教学设施、设备， 向学生展示新的教学成果，同时也能促进教师不断提升自己， 在专业发展道路才能越走越远，而不会因为处在农村学校而 放松自己的专业发展。此外，农村中小学教师生活空间相对 闭塞，政府应实行义务教育“省统筹、县为主”的财政体制， 合理满足其显性物质的需求，如为学生提供标准化的校舍能 够增强教师在农村学校从教的自信和自豪，为农村教师提供 教师周转房有利于教师安心，开通校车为教师提供便利等。
一所学校之所以成为优质学校，不仅是师资、教学设施等合 理的配制，更重要的是在长期办学过程中积淀形成了独特的 学校文化资源，因此我们必须重视教师轮岗制的一个隐性要 素是学校文化的培育。学校在满足教师精神的需求、关注教 师群体心理健康的同时，给予城乡教师拥有同样的专业发展 机会与实现专业价值的机会，教师也会对学校文化价值有积 极认同和主动融合，这样教师方能安得下、教得好。