浅析国际法视角下“一带一路”中的法律问题
浅析国际法视角下“一带一路”中的法律问题 建设“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”是当今中国继续深化改 革开放的重大战略思想，众多国家积极展开外交、经济以及能源等合作有利于构 建良好的国际关系以及地区环境。但，“一带一路”涉及的国家众多且彼此之间的 差异之大，以及国际上对中国“一带一路”倡议的怀疑等使得这一战略实施注定艰 难。如何保证这一战略顺利实施以及获得可观回报需要从国际法的角度下去研究。本文将从“一带一路”战略的实施意义、法律保障、需要顾忌的问题以及海权保护 等角度出发分析这一战略实施以来以及未来的顾虑等问题。
一、“一带一路”战略存在的意义 “一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。其 本质是通过基础运输建设将中国与周边国家连结起来，最终目的是形成物流、金 流、人流自由流动的跨欧亚经济体。①“一带一路”贯穿欧亚大陆，东边连接亚太 经济圈，西边进入欧洲经济圈。无论是发展经济、改善民生，还是应对危机、加 快调整，许多沿岸国家同我国有着共同利益。
二、“一带一路”战略存在的潜在威胁与挑战 中国政府将“一带一路”作为未来十年中国对外经贸投资布局的重点， 以及实现新常态之下中国经济结构转型的重要抓手。作为“一带一路”战略实施的 金融支持机构，亚洲基础设施投资银行与丝路基金的设立、治理机制与运作方式 也备受关注。不能否认“一带一路”战略将会带来巨大收益，但是也不能忽略可能 出现的风险。我国在“一带一路”战略上的巨额投资将如何取得投资收益，如何防 止在国外的投资不会因投资所在国的国有化、政府的继承、美日等国的竞争受影 响都是需要谨慎地考虑，以保证这一战略的可持续地推进。
(一)东道国的国有化 2008年9月28日，比利时、荷兰和卢森堡三方政府联手向比利时富通 银行(Fortis)注资112亿欧元，富通银行被“国有化”。富通集团最大的股东中国平 安保险公司，自投资富通以来的238.74亿资产仅剩下7.49亿，这是新中国成立以 来海外资产遭受的最大征收案件。②国务院2015年批准设立的中国包子按投资基 金已于近日正式设立，由中保投资有限责任公司运营，第一期400亿元基金已经 投向了境外的“一带一路”项目，其中包括：支持招商局轮船股份公司进一步通过收购和绿地建设方式，在亚洲、欧洲和非洲投资建设港口项目;通过增加中国液 化天然气运输项目对接俄罗斯亚马尔液化天然气项目，加大中国及“一带一路“沿 线国家的能源保障，支持国家能源储备计划以及国油国运政策。这些巨额投资项 目必须考虑到可能存在的国有化征收的危险，虽然我国之前的法律对此作出了相 关规定，但是，随着经济的发展和环境的变化，这些规定已经呈现出不合时宜的 一面。因此，如何完善我国的国有化立法、如何确定我国的国有化谈判立场、如 何帮助企业应对国有化措施，是摆在中国面前的一个现实问题。
(二)政府继承 正常情况下，政府继承并不影响一国在国际上的法律地位，也不影响 该国依国际法应该承担的权利义务。国家实践表明，在按照一国宪法发生政府继 承的情况下，新政府除与有关国家另有协议外，一般会自动接受旧政府代表本国 参加的国际条约所设定的权利与义务以及以其名义拥有的国家财产或负担的国 家债务。但在因革命或政变而发生的政府继承的情况下，新政府则往往根据权利 义务的性质以及其自身政策与利益的需要而决定对有关权利义务的态度。③当今 世界整体和平但局部动荡，2011年对中国海外投资影响最大的利比亚事件，卡扎 菲时代终结，中国75家企业在利比亚的50个项目受到影响，涉及合同金额高达188 亿美元，这些项目遭到了严重的炮火攻击，损失严重。因此，如何对中国海外投 资进行有效的保护与救济、如何与新政进行交涉谈判等更是“一带一路”战略海外 投资要审慎考虑的问题。
(三)国际地役 国际地役：即依据国际条约，一国领土在一定范围内满足他国需要或 为他国利益服务之义务。与中国相邻的国家都会涉及到国际地役问题，这就谈到 了一个问题：一个国家凭什么把自己的领土设为国际地役给另外的国家在“一带 一路”战略中，这个问题得到了回答，中国秉着互利共赢的精神与世界各国合作， 求得互惠互利、和平发展。但是，有些国家，例如印度，大力支持亚投行、金砖 银行，却不支持“一带一路”倡议，尤其是中国投资斯里兰卡，造成了印度的恐慌。
(四)安全问题 “一带一路”战略沿线将经过多个地缘政治破碎带，在这些国家或地区， 历史问题极其复杂、民族矛盾尖锐，局部战争和武装冲突时有发生。据统计，在 这些地方2013年发生33起局部战争和武装冲突，2014年全球范围内的武装冲突超过10起，2015年世界民族问题、恐怖主义组织仍主要集中于中东和北非地区。这 些冲突和战争的爆发区与一带一路眼线多有重合或交集，其中以西亚和北非地区 集中。这对于一带一路建设中的国家财产以及人员的人身、财产安全带来威胁和 挑战。恐怖主义组织的猖獗以及武器流失、毒品走私等跨国犯罪分子也会对我国 西部地区的发展和稳定产生影响。随着“一带一路”的开放式发展带来的“大通 关”、”大口岸”、“大物流”局面出现，这些问题将会大量出现。针对安全问题， 我国应加强和各国之间的交流合作、信息公开，建立“一带一路”安全委员会，联 合演习、共同打击，防患未然 (五)国际关系 中国借助“一带一路”战略铺设新的国际治理体系，与过去日本在经济 复苏发达之后向外投资发展进程相似，但是，当时日本的对外直接投资对象主要 是美国，虽因仍在以美国为主导的国际治理体系下进行投资导致的阻碍与质疑较 小，但导致的结果是过于依附美国，受美国牵制造成日本产业泡沫化陷入失落十 年。中国“一带一路”战略将在现有的国际治理体系之外建立一个新的国际治理体 系将面临着各种风险，包括信任风险、政治风险、经济风险等。“一带一路”看着 是一个经济问题，其实更突出的是国际关系问题，包括区内国际关系问题和区外 国际关系。区内国际关系就是“一带一路”涉及的65个国家之家存在的国际关系问 题，各国之间经济发展水平的不均衡导致的国际关系问题层现，如中巴之间的安 全问题，中俄之间的问题等都是需要考虑的问题。
而区外的国际关系就是如何在“一带一路”战略推进中处理好与美国、 日本等国之间的国际关系。“一带一路”战略是中国第一次独立提出的国际经济合 作的主张，要是完全的把投资放在基础设施等第二产业的建设上对于中国的长期 投资战略而言是不妥的，尤其是在投资收益来说很多项目是“出力不讨好的”，“一 带一路”不能完全的将美、日排除在外，中国要做的就是吸取发达国家的市场经 济经验，将市场经济带到“一带一路”投资当中，引导发展中国国家的经济建设但 不多过多的介入经济决策，充分发挥大国作用，和其他国家一起推进国际经济体 系改革，让发展中国家“搭便车”。
三、如何从法律上保障“一带一路”持续进行 2015年前11个月，我国企业共对“一带一路”沿线的49个国家进行了直 接投资，投资金额合计140.1亿美元，我国企业在“一带一路”沿线的60个国家新 签订的对外承包工程项目合同2998份，同比增长35.3%。新签合同金额716.3亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的43.9%，同比增长11.2%。但是，在“一 带一路”战略实施的前20年，中国基本上就是投资，要看到投资收益需要在20年 之后，因此，对于我国5年一届领导人换届来说，如何保障“一带一路”战略持续 地进行及实施下去，是需要从法律上予以确认。
从国内立法的角度来看，立法活动需要专业的国际公法、国际投资法 等人士参与国内关于保证“一带一路”实施的法律、法规，尤其重视海外承包工程 项目方面的立法工作，从立法上确定对外承包工程项目的审批、建设、监管、纠 纷解决以及权责等机制。同时，注重国内法规定与国际法、多边协定和双边协定 的衔接，完善海外投资监管法律制度、以及救济制度，保障国家利益以及企业的 投资收益。
虽然中国海外投资法律保障制度中都对海外投资作了相关规定，理论 上足以对中国投资者海外投资利益予以保障，但要使中国海外投资法律保障制度 真正发挥预期的作用，必须解决保障救济的问题。当东道国违背其承诺，仅从对 投资、中国投资者等保障的规定是不够的，中国投资者不可能直接从这些规定中 获得对财产和权利损失的弥补。因此，投资救济制度机制同样是立法中的关键一 环。
四、“一带一路”战略对中国海权的挑战 “中国的海权意识比西方晚了两千多年。海权诞生的第一个要素是面 对海洋，而且要有出海口海权得以发生的第二个要素，是一个民族的生存必须依 赖对外贸易，不做生意的民族不会有海权产生海权的第三个要素，是对外贸易必 须经过海洋，这样就出现了‘海上生命线’的保护问题，以及海外贸易地区的秩序 稳定问题产生海权的第四个要素，是文明的发展水准尚未超越霍布斯文化，也就 是说，人类还没有超越依赖于暴力的时代。一个国家运用军事手段对海洋的控制 力就是海权的定义，运用这一定义，并把它作为学术思考的基本概念，不会妨碍 我们对当代现实的分析。”关于海权的重要性，倪乐雄老师认为，“我们看到了海 洋国家的富强总是和强大的海权成正比关系，这些国家都经历了从陆权社会走向 海权主义的路程。这似乎是地中海文明自古以来的普遍规律。”④ 倪老师总结，人类文明史留给21世纪人们的启示就是无论生产力和科 学技术发展到什么程度，强大的海权保障了财富的积累，丰富的财富反哺着海权 的强大，这种商业与海权的良性互动模式穿越时空，似乎是已被历史反复证明的 繁荣富强的成功模式。“中国未来主要的‘国家海上生命线’是‘南海——马六甲海峡——亚丁湾之线’，据不完全统计，已有18亿人的职业生计直接或间接依赖这 条海上生命线。确保这条生命线的畅通无疑上升为国家核心利益。”⑤“一带一路” 要求我国主动掌握海上主动权，21世纪的海权不是仅靠军事手段就能绝对控制的， “21世纪海上丝绸之路”这一战略对我国在海上主动、成为海上安全和稳定的重要 力量提出了更为迫切的要求，贸易的合作必须建立在稳定的国际环境之上，而南 海争端、钓鱼诸岛纠纷、美国等对中国海上生命线的施压都迫切要求中国加强海 权意识，保护中国海洋权益，保障“一带一路”战略的实施。
五、结束语 “一带一路”战略的实施，我们对其保持美好预期，但是更不能忽略来 自各方的挑战，除投资机制内部的挑战，还要抵御来自中美等国的压力。现在， 日本强烈的感受到“一带一路”是释放出来的信号。在2015年，日本提出了应对方 案：高质量合作伙伴计划;很明显，这就是针对中国“一带一路”，日本推出了1100 亿美元的基础设施投资计划，而且，自改善了与越南、菲律宾和缅甸的关系后， 日本在东南亚也变得非常活跃，这就是要与中国争抢海外市场。因此，中国在完 善海外投资机制以及海外投资保障、救济机制外，还要加大战略实施的透明度， 让更多的国家更清楚地认识到“一带一路”战略以及明白这一战略到底是做什么、 能带来什么利益，从而使更多的国家参与到“一带一路”中来。
而区外的国际关系就是如何在“一带一路”战略推进中处理好与美国、 日本等国之间的国际关系。“一带一路”战略是中国第一次独立提出的国际经济合 作的主张，要是完全的把投资放在基础设施等第二产业的建设上对于中国的长期 投资战略而言是不妥的，尤其是在投资收益来说很多项目是“出力不讨好的”，“一 带一路”不能完全的将美、日排除在外，中国要做的就是吸取发达国家的市场经 济经验，将市场经济带到“一带一路”投资当中，引导发展中国国家的经济建设但 不多过多的介入经济决策，充分发挥大国作用，和其他国家一起推进国际经济体 系改革，让发展中国家“搭便车”。
三、如何从法律上保障“一带一路”持续进行 2015年前11个月，我国企业共对“一带一路”沿线的49个国家进行了直 接投资，投资金额合计140.1亿美元，我国企业在“一带一路”沿线的60个国家新 签订的对外承包工程项目合同2998份，同比增长35.3%。新签合同金额716.3亿美 元，占同期我国对外承包工程新签合同额的43.9%，同比增长11.2%。但是，在“一 带一路”战略实施的前20年，中国基本上就是投资，要看到投资收益需要在20年之后，因此，对于我国5年一届领导人换届来说，如何保障“一带一路”战略持续 地进行及实施下去，是需要从法律上予以确认。
从国内立法的角度来看，立法活动需要专业的国际公法、国际投资法 等人士参与国内关于保证“一带一路”实施的法律、法规，尤其重视海外承包工程 项目方面的立法工作，从立法上确定对外承包工程项目的审批、建设、监管、纠 纷解决以及权责等机制。同时，注重国内法规定与国际法、多边协定和双边协定 的衔接，完善海外投资监管法律制度、以及救济制度，保障国家利益以及企业的 投资收益。
虽然中国海外投资法律保障制度中都对海外投资作了相关规定，理论 上足以对中国投资者海外投资利益予以保障，但要使中国海外投资法律保障制度 真正发挥预期的作用，必须解决保障救济的问题。当东道国违背其承诺，仅从对 投资、中国投资者等保障的规定是不够的，中国投资者不可能直接从这些规定中 获得对财产和权利损失的弥补。因此，投资救济制度机制同样是立法中的关键一 环。
四、“一带一路”战略对中国海权的挑战 “中国的海权意识比西方晚了两千多年。海权诞生的第一个要素是面 对海洋，而且要有出海口海权得以发生的第二个要素，是一个民族的生存必须依 赖对外贸易，不做生意的民族不会有海权产生海权的第三个要素，是对外贸易必 须经过海洋，这样就出现了‘海上生命线’的保护问题，以及海外贸易地区的秩序 稳定问题产生海权的第四个要素，是文明的发展水准尚未超越霍布斯文化，也就 是说，人类还没有超越依赖于暴力的时代。一个国家运用军事手段对海洋的控制 力就是海权的定义，运用这一定义，并把它作为学术思考的基本概念，不会妨碍 我们对当代现实的分析。”关于海权的重要性，倪乐雄老师认为，“我们看到了海 洋国家的富强总是和强大的海权成正比关系，这些国家都经历了从陆权社会走向 海权主义的路程。这似乎是地中海文明自古以来的普遍规律。”④ 倪老师总结，人类文明史留给21世纪人们的启示就是无论生产力和科 学技术发展到什么程度，强大的海权保障了财富的积累，丰富的财富反哺着海权 的强大，这种商业与海权的良性互动模式穿越时空，似乎是已被历史反复证明的 繁荣富强的成功模式。“中国未来主要的‘国家海上生命线’是‘南海——马六甲海 峡——亚丁湾之线’，据不完全统计，已有18亿人的职业生计直接或间接依赖这 条海上生命线。确保这条生命线的畅通无疑上升为国家核心利益。”⑤“一带一路”要求我国主动掌握海上主动权，21世纪的海权不是仅靠军事手段就能绝对控制的， “21世纪海上丝绸之路”这一战略对我国在海上主动、成为海上安全和稳定的重要 力量提出了更为迫切的要求，贸易的合作必须建立在稳定的国际环境之上，而南 海争端、钓鱼诸岛纠纷、美国等对中国海上生命线的施压都迫切要求中国加强海 权意识，保护中国海洋权益，保障“一带一路”战略的实施。
五、结束语 “一带一路”战略的实施，我们对其保持美好预期，但是更不能忽略来 自各方的挑战，除投资机制内部的挑战，还要抵御来自中美等国的压力。现在， 日本强烈的感受到“一带一路”是释放出来的信号。在2015年，日本提出了应对方 案：高质量合作伙伴计划;很明显，这就是针对中国“一带一路”，日本推出了1100 亿美元的基础设施投资计划，而且，自改善了与越南、菲律宾和缅甸的关系后， 日本在东南亚也变得非常活跃，这就是要与中国争抢海外市场。因此，中国在完 善海外投资机制以及海外投资保障、救济机制外，还要加大战略实施的透明度， 让更多的国家更清楚地认识到“一带一路”战略以及明白这一战略到底是做什么、 能带来什么利益，从而使更多的国家参与到“一带一路”中来。
作者：张玉 来源：商 2016年21期