国外环境法基本原则的建设经验及对我国的启示(1)论文
国外环境法基本原则的建设经验及对我国的启示(1)论文 关键词: 环境法；基本原则；
确认；
体现；
启示 内容提要: 1992年的联合 国环境与发展会议之后，日本、法国、加拿大、俄罗斯、美国等世界主要国家在 可持续发展思想的指导下，加强了与国际环境法律规则衔接的国内环境法基本原 则的建设。本文首先介绍了这些国家环境法基本原则的建设现状，在此基础上对 其建设经验进行了总结。与国外先进和成熟的经验相比，我国环境法的基本原则 体系在权益平衡、风险预防、环境责任、环境知情与公众参与等方面或多或少的 具有缺失或不足。最后，本文从我国目前的政治、经济、科技、伦理和社会背景 考察，为我国环境法基本原则体系的丰富和发展提出了自己的建议。
目前，世 界上所有的国家，无论是成文法国家还是非成文法国家，都已制定了专门的环境 法律或与环境保护有关的法律。在这些法律之中，存在一类准则或规则，它们贯 穿于整个环境法之中，为环境法确认或体现，体现环境法的目的，反映环境法性 质、基本特征并能对环境的开发、利用、保护、改善等活动具有普遍性指导作用 。
这类准则，在环境法上被称为环境法的基本原则。在我国正考虑把现行《环境保 护法》提升为环境基本法的背景下，加强其研究是必要的。而要研究，在贸易国 际化和环境问题全球化的今天，总结外国环境法基本原则的建设经验，并分析其 对我国的借鉴意义是非常重要的。
一、国外环境法所确立和体现的基本原则 1992年的《里约环境与发展宣言》在1972年联合国《人类环境宣言》的基础上， 宣告了关于环境保护与发展的27个原则，有些原则是国际环境法的基本原则，有 些是国内环境法的基本原则，有些则既属于国际环境法的基本原则，又属于国内 环境法的基本原则。其中原则1规定的“人类……应享有以自然相和谐的方式过健 康而富有生产成果的生活的权利”体现了环境权利的原则；
原则8体现了科学发展 的国内环境法原则；
原则11体现了科学保护环境的国内环境法原则，原则10规定 了公众参与的国内环境法原则；
原则5、6、7、9、12、14、18、19、21、27规定 了环境保护合作的国内和国际环境法原则；
原则14、15、17反映了损害和风险预 防的国内和国际环境法原则；
原则13、16规定了环境责任的国内和国际环境法原 则。
由于该宣言已经成为国际社会的一种政治承诺，反映了国际社会在环境保 护问题上的共识，因此，在可持续发展时代，这些原则对于指导各国环境法的制 定和修订，起到了积极的作用。本文在下面介绍和分析几个主要国家或地区的环 境法基本原则。
日本环境法的基本原则可以从其1993年实施的《环境基本法》 总则第3条（构建对环境负荷影响少的可持续发展社会）看出，该条规定：“应当 本着下述宗旨实施环境保护，即：在可能的限度内，减少因社会经济活动及其他 活动而对环境的负荷及其他与环境因素有关的影响，在一切人公平分担的基础上，自主而积极地保护环境的措施。在把得天独厚的环境维持在正常水平的同时，一 方面要力求发展对环境负荷影响小的健康经济，另一方面要构筑一个可持续发展 的社会，并且要在科学知识充实的基础上，预防环境污染。”其中，“要力求发展 对环境负荷影响小的健康经济”体现了协调发展的思想和科学发展经济的原则；
“减少因社会经济活动及其他活动而对环境的负荷及其他与环境因素有关的影 响”体现了环境保护的科学性原则；
“在一切人公平分担的基础上，自主而积极地 保护环境的措施”体现了公众参与原则和环境责任原则；
“要构筑一个可持续发展 的社会，并且要在科学知识充实的基础上，预防环境污染”体现了风险与损害预 防原则。
法国1998年制定了《环境法典》，该法典在第一卷（公用条款）第一 编（通则）第110·1条规定了四个基本原则，即“……从事对国家这些共同财富的 妥善保护、开发利用、修缮恢复及良好管理必须在有关法律规定的范围内，遵照 下列原则进行：1.预防为主的原则……2.采取预防和纠正并举的原则……3.谁污 染谁治理的原则……4.参与原则……”为了防止对原则的理解发生歧义，该条还 对每个原则进行了说明，如对于谁污染谁治理的原则，该条阐释道：“根据这一 原则，为预防污染、减少污染以及同污染做斗争所采取一切措施引起的费用，应 由污染的制造者承担。”对于参与原则，该条规定：“根据第1项指出的参与原则， 人人有权获取有关环境的信息，其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险物 质以及危险行为的信息。” 加拿大1999年修订的《环境 保护法》在前言中明确 规定了风险预防、污染者付费、污染预防和保护环境与人类健康四个原则。如对 于风险预防原则，该法规定：“鉴于加拿大政府承诺执行预防原则，一旦出现严 重的危险或不可逆转的破坏，缺乏完全科学确定性，不得以延迟节省成本措施为 理由来预防环境退化。”对于污染者付费原则，该法规定：“鉴于加拿大政府认可， 与有毒物质、污染物质和废弃物质相关的使用者和生产者的责任，并且已经采用 ‘污染者付费’原则。”对于污染预防和保护环境与人类健康的原则，该法规定：“鉴 于加拿大政府承诺，确保其以一定方式在联邦的和土著的土地上实施的经营和活 动，与污染预防和保护环境与人类健康的原则相一致。” 该法还体现了公众参与 等原则，如对于公众参与的原则，该法不仅在第二章（公众参与）集中规定了公 民增加的权利、资源报告权、参与犯罪调查权、提起环境保护诉讼权、防止或赔 偿损失诉讼等实体权利和程序，还在第3至第11章各有关的具体场景中规定了信 息获得、参与实施等与公众参与有关的机制。
俄罗斯2002年实施的《联邦环境 保护法》在第1章（总则）的第3条（环境保护基本原则）指出，俄罗斯联邦国家 权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、法人和自然人的对 环境产生影响的经济活动和其他活动，必须遵循如下基本原则：遵守每个人都有 享受良好环境的权利；
保障人的生命活动的良好条件；
为保证可持续发展和良好的环境，将人、社会和国家的生态利益、经济利益和社会利益科学合理的结合起 来；
保护、发展和合理利用自然资源，是确保良好环境和生态安全的必要条件；
俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关，负 责在相应的区域内保障良好的环境和生态安全；
利用自然付费，损害环境赔偿；
环境保护监督独立自主；
对计划中的经济活动和其他活动，实行生态危害推定原 则；
在作出进行经济活动和其他活动的决定时，必须进行环境影响评价；
对可能 给环境造成不良影响，对公民的生命、健康和财产造成威胁的经济活动和其他活 动的方案及其他论证文件，必须进行国家生态鉴定；
在规划和进行经济活动及其 他活动时，必须考虑地区的自然和社会经济特点；
自然生态系统、自然景观和自 然综合体的保全优先；
根据环境保护的要求确定经济活动和其他活动影响自然环 境的容许度；
保证根据环境保护标准，减轻在考虑经济和社会因素、利用现有最 佳工艺技术的基础上可以达到的经济活动和其他活动的不良环境影响；
俄罗斯联 邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、社会和其他 非商业性团体、法人和自然人，都必须参与环境保护活动；
保全生物多样性；
在 对进行或计划进行经济活动和其他活动的主体确立环境保护要求时，保证采取综 合的和区别对待的态度；
禁止对环境的影响后果无法预测的经济活动和其他活动， 禁止实施可能导致自然生态系统退化，植物、动物及其他生物体遗传基因改变和 丧失，自然资源衰竭和其他不良环境变化的方案；
遵守每个人都有获得可靠的环 境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利；
违反环境保护立法必须承担责任；
组织和发展生态教育体系，培育和建设生态文 化；
俄罗斯联邦在环境保护领域的国际合作。可以看出，该法明确的基本原则范 围非常广泛，既包括法治的原则，如环境保护监督独立自主，还包括环境法的特 有原则，即科学发展和科学地保护环境的原则、环境责任原则、公众参与原则和 环境保护合作等。
欧盟环境法和判例 在区域层次和成员国层次上，均或多或少 地确立或体现了与上述国家类似的环境法基本原则。
如《欧洲环境法的原则》 一书把欧盟环境法的基本原则概括为综合性原则（即把环境保护的考虑纳入农业、 社会、地区、工业、能源等政策之中综合地加以考虑）、风险预防与损害预防的 原则、源头整治的原则、污染者付费原则。
另外，各成员国的环境法基本原则 稍有差异，如比利时和荷兰设立了环境质量维持原则（即保持特定地域的良好环 境质量，使之不下降） 德国的宪法法院确立了合作原则， 西班牙提出了源头整 治、生产者责任、地区差异、科学基础和整合原则。
此外，上述国家和地区的 环境法和美国的《国家环境政策法》还体现了权益平衡与制约的原则。
二、国 外环境法基本原则的建设经验 综合起来，以上国家和地区的环境法基本原则的 建设具有以下几个方面的特点：
（一）是遵守和体现可持续发展的目的价值。
环境法的基本原则是法律规则，它体现环境法的目的价值；
环境 法的目的价值虽 然不是法律规则，但它指导环境法基本原则的创制。1992年里约环境与发展会议 以来，可持续发展的思想已经跨越国界，得到所有国家政府和民众的广泛承认。
如今，在环境法领域，经济、社会和环境保护的可持续发展已经超越保护人体健 康、促进经济发展、维持生态系统的良性循环等片面性的目的价值，成为各国环 境立法所普遍接受的综合性目的价值。作为目的价值，可持续发展理所当然地成 为了各国环境法基本原则建设应遵守和应体现的基本指导思想。
（二）是注重 与国际环境法律文件所确认和体现的基本原则接轨。
一些国家环境法基本原则 的创设，既立足于本国的国情，又注重响应国际环境法律文件尤其是《里约环境 与发展宣言》对国内环境法基本原则建设的要求。如权益协调、公众知情与参与、 风险预防、环境保护合作、环境责任等被《里约环境与发展宣言》、《生物多样 性公约》、《气候变化框架公约》、《关于森林问题的原则声明》确立或宣示的 原则，无论各国的文化和法律背景如何，已经作为一个共同的认识，基本被所有 国家的环境法所采用。另外，一些国家的立法和判例所确立和体现的环境法基本 原则还和地区条约的规定接轨，如欧盟成员国环境法基本原则都考虑了其条约的 规定和欧洲人权法院的判决。
（三）是站在超级环境法律规则或最高级环境法 律规则的高度，使环境法基本原则具有特殊性、抽象性、规范性、指导性和统帅 性的特点。
首先，环境法的基本原则应既区别于其他国内部门法的基本原则， 又要与国际环境法的基本原则接轨，具有一定的特殊性。如诚实信用的国内民法 的基本原则，虽然可以指导环境保护民事契约的签订和履行，但它不能成为指导 所有环境开发、利用、保护和改善活动的基本准则。其次，作为法律准则，环境 法基本原则虽然具有一定的抽象性，但也是一个比较明确、清晰和可操作的概念， 具有一定的可适用性和可诉性。
[11] [11]如2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》 第3条（环境保护基本原则）第1项至第23项规定的“环境保护监督独立自主”、“利 用自然付费，损害环境赔偿”、“违反环境保护立法必须承担责任”等23项基本原 则，就具有一定的明确性、操作性和可适用性。在无具体的规则作为环境法律救 济的依据或具体的法律规则不足以救济时，环境法的实施主体可以把环境法的基 本原则纳入环境法律救济的规则依据体系。再次，作为超级环境法律规则或最高 级环境法律规则，环境法的基本原则还要指导环境法律制度的构建和完善指导性 和统帅性的特点，并指导环境法律制度的构建和完善。如公众知情与参与原则， 在俄罗斯、日本、加拿大、美国、欧盟等国家或地区就已经融合或渗透到所有的 环境法律制度之中。
此外，这些国家还注重环境法基本原则的创新性、全面性 和系统性的建设工作。在创新性方面，如比利时、德国等欧盟国家提出了合作原 则和维持良好环境质量的原则；
在全面性和系统性方面，俄罗斯、欧盟成员国环境法基本原则体系的建设已经非常完善，已经走在了世界的前列。
三、我国环 境法确立和体现的基本原则及存在的问题 （一）我国环境法所确立和体现的基 本原则 《环境保护法》第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经 济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境 保护工作同经济建设和社会发展相协调。”可见，该条确立了协调发展的原则。
《环境保护法》第5条规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境 保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学 知识。”可见，该条确立了发展环境科技、普及环境科学知识的原则。
《环境保 护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏 环境的单位和个人进行检举和控告。”第7条规定了中央和地方有关国家机关的环 境保护职责，可见，该条确立了环境责任的原则。
《环境保护法》第8条规定：
“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”可见，该 条确立了鼓励参与环境保护的原则。
《环境保护法》第25条规定：“新建工业企 业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高、污染物排放量少的设备 和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”可见，该条 确立了科学保护环境的原则。这个科学性体现在经济和科技两个方面。《环境保 护法》第 13条规定的“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染 和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程 序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准 建设项目设计任务书”确立了环境影响评价制度，该法第26条规定的“建设项目中 防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污 染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该 建设项目方可投入生产或者使用”规定了“三同时”制度，这两个制度体现了损害 预防的原则。而损害预防的原则属于科学保护环境原则的范畴。
此外，在专门 性环境立法的层次上，《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污 染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》和《环境影响评价法》等法律法规， 在各自的适用领域重申、补充、丰富或发展了以上基本原则。另外，《大气污染 防治法》第45条规定的“国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用， 逐步减少消耗臭氧层物质的产量，直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。在国 家规定的期限内，生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主 管部门核定的配额进行生产、进口”还体现了大气污染防治领域的风险预防的原 则。
（二）我国环境法基本原则建设存在的主要问题 1989年制定现行《环境保 护法》时，我国的生态破坏、环境污染问题远没有现在这么复杂，对环境问题的 感受和认识也没有现在这么深刻，因此，解决各种环境问题的专门环境立法数量相当有限。从我国目前的政治、经济、科技、伦理和社会背景来考察，和国外环 境法所确立和体现的先进环境法基本原则相比，《环境保护法》所确立和体现的 基本原则还存在一些缺失和不足，主要表现为：其一，协调发展不是一个基本准 则。实际上，发展的协调性反映了各方权益的平衡和协调过程，而权益的平衡和 协调作为许多国家的环境立法（如美国的《国家环境政策法》）所确立或体现的 一个基本准则，没有得到我国环境法的确立或体现。没有体现社会措施（如消费 引导）的采取，没有体现发展的可持续性。其二，发展环境科技、普及环境科学 知识的原则没有上升到培养环境文化的原则。其三，《环境保护法》和各专门的 环境法律法规所确立和体现的环境责任原则仅包括开发者养护、利用者补偿、污 染者治理、破坏者恢复、主管者负责，没有体现消费者最终承担和受益者负担这 两个符合现代市场经济规则的基本准则。另外，环境责任原则的对应面是环境权 利的确认和保障原则，但现行《环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现 了控告、检举和参与环境影响评价的权利，因此，环境权利的确认和保障很不充 分。其四，鼓励参与环境保护只局限于一种结果性的被动奖励措施，忽略了公民 对自己权利和他人权利的自觉维护，忽略了与公众参与有关的知情权的行使。其 四，科学保护环境原则包括环境保护的预防性、综合性、整体性与全过程原则， 而《环境保护法》和各专门的环境法律法规均体现不足。其五，风险预防的原则 和环境保护合作的原则既没有得到现行《环境保护法》的确认或体现，也没有得 到除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的广泛确认或体现。其六，《环 境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公 害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”可见，《环 境保护法》所确立和体现的基本原则体系还不是在可持续发展意义上的。虽然 1992年以后我国制定或修订的所有专门环境法律、法规和行政规章，基本上都明 确或体现了可持续发展的指导思想，并在这个指导思想下丰富和发展了《环境保 护法》所确立和体现的基本原则，但作为综合性环境保护法律的《环境保护法》， 一直没有得到修订，因而也不可能明确可持续发展的环境法律地位，不能不说是 一个遗憾。
另外，作为综合性的环境立法，虽然它不是全国人大通过的，也没 有在其条文中明确规定其他环境立法必须与本法协调，但现行《环境保护法》的 颁布，无论从其立法背景和其名称、内容上看，其初衷是想起环境基本法作用的。
因而其确立和体现的基本原则，在其颁布不久之后，所起的指导和协调作用是不 容忽视的。但随着可持续发展战略的提出和实施，我国专门环境立法的发展非常 迅速，目前已经非常丰富。基于此，2000年《立法法》颁布实施后，环境法学者 和实务界都开始重新审视现行《环境保护法》的地位和作用问题。现在，比较一 致的观点是，现行《环境保护法》由全国人大常委会通过，它与同样由全国人大常委会通过的各单行环境保护 法律在效力方面是平等的，互不隶属。现行《环 境保护法》不属于环境基本法，只属于综合性环境法律。因此，按照《立法法》 的要求，现行《环境保护法》所确立和体现的环境法基本原则，需要制定一部环 境基本法来重新确认、丰富和发展。
以上问题，对于环境法律制度体系的构建 和具体制度的设计，对于不同环境法律法规之间的衔接，对于环境法律规范的解 释，均产生一定的负面影响。
四、国外环境法基本原则的建设经验对我国的启 示 对于国外环境法所确立或体现的环境法基本原则，只要不涉及意识形态的问 题，或虽涉及意识形态的问题，但其合理成分可供我国借鉴的，我们可以结合我 国的基本国情和立法传统予以定向地借鉴、吸收和发展。针对我国环境法基本原 则建设所存在的上述问题，在制定环境基本法和制定、修订各专门性环境法律法 规时，应有针对性地加以解决。
我国环境法基本原则体系的建设应注意以下几 点，一是制定替代现行的《环境保护法》的环境基本法，在其中列举我国环境保 护工作应遵循的基本原则。二是要遵守和体现可持续发展的目的价值。三是总体 框架要全面、系统，各基本原则既要相互联系，又要相互制约；
既要具有广泛的 覆盖性，又要具有统帅性和指导性。四是既要立足于本国的国情，又要注重响应 国际环境法律文件尤其是《里约环境与发展宣言》对国内环境法基本原则建设的 要求，还要借鉴和吸收国外环境法先进和成熟的基本原则建设经验。五是体现环 境法基本原则的特殊性、抽象性和规范性。
基于上述要求，根据我国和其他一 些国家环境法学的研究成果，作为理论上和实践中的中国环境法，可以归结为以 下几个方面的基本原则：一是体现可持续协调发展思想和包括确认和保障环境权 利原则在内的环境权益平衡、协调和制约原则，包括代际环境利益平衡原则、环 境公权对其他公权的合理制约原则、不同环境公权间的平衡、制约和协调原则、 环境私法权益和其他私法权益的平衡、制约与协调保护原则、 [12] [12]环境公权 与环境私权的相互制约原则。二是发展环境科技、普及环境科技知识、培养环境 文化的原则。三是科学环境保护的原则，包括环境保护的预防性（包括风险预防 和损害预防）、综合性、整体性与全过程原则，即环境问题的防治要以预防为主， 把综合性的防治环境污染与破坏的措施贯穿于环境的开发、利用和改善的过程之 中，贯穿于工农业以及其他产业的生产经营活动的全过程之中。四是环境责任原 则，包括开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、消费者最终承担、 受益者负担、主管者负责等原则的高度概括。
[13] [13]其中开发者养护、利用者 补偿、污染者治理、破坏者恢复在日本等国家又被日本的《环境基本法》统称为 原因者负担。五是环境保护的知情与公众参与原则，是指在环境的开发、利用、 保护与改善活动中任何单位和个人都应获得相关的环境信息，享有平等的参与权， 并可平等地参与到有关环境立法、司法、执法、决策和法律监督的事务之中。
[14][14]六是环境保护的合作原则，包括涉外合作与国内合作的原则。
注释: 王保树. 经济法原理[Z].北京:社会科学文献出版社.1999:44 赵国清.外国环境法选编[A]. 北京:中国政法大学出版社.2000:677-681 赵国清.外国环境法选编[A]. 北京:中国 政法大学出版社.2000:618-619 赵国清.外国环境法选编[A]. 北京:中国政法大学 出版社.2000:218-219 Ludwig Krämer， EU Casebook on Environmental Law， Oxford， Harting Publishing， 2002， P.128， 135，145. Jan H.Jans， European Environmental Law， Second Revised Edition， Groningen， Europa Law Publishing， 2000， P.31. Richard Macrocy， Ian Havercroft and Ray Purdy， Principles of European Environmental Law， Groningen， Europa L aw Publishing， 2004， P.33-43. Richard Macrocy， Ian Havercroft and Ray Purdy， Principles of European Environmental Law， Groningen， Europa Law Publishing， 2004， P.87， P.155. Richard Macrocy， Ian Havercroft and Ray Purdy， Principles of European Environmental Law， Groningen， Europa Law Publishing， 2004， P.111. Richard Macrocy， Ian Havercroft and Ray Purdy， Principles of European Environmental Law， Groningen， Europa Law Publishing， 2004， P.191. [11] 王保树.经济法 原理[Z]. 北京:社会科学文献出版社.1999:49 [12] 高家伟.欧洲环境法[Z]. 北京: 工商出版社.2000:126 [13] 常纪文，王宗廷.环境法学[Z]. 北京:中国方正出版 社.2003:148 [14] Allan Greenbaum， Alex Wellington and Ron Pushchak， Environmental Law in Social Context， Ontario， Captus Press， 2002， P.406