关于行政法核心理念与制度变迁(1)论文
关于行政法核心理念与制度变迁(1)论文 【论文关键词】行政法 保权理念 控权理念 均衡理念 【论文摘要】历史 地考察，行政法核心理念已经历了“保权理念”、“控权理念”、“均衡理念”三个阶 段，它们分别与法律价值观、政体类型的不同历史发展阶段相对应，又为经济形 态所最终决定。不同的理念先后物化为不同的制度，即“保权型”行政法制度、“控 权型”行政法制度、‘均衡型”行政法制度。就我国的行政法发展目标而言，“均衡 型”行政法理念与制度应是一个努力的方向。行政法作为调整政府与社会之间关 系的法律，是与行政权同步产生的，并且伴随其进行等比例的发展、演化。一般 所谈的行政法，指的是起源于近代，在“三权分立”思想主导之下的行政法，认为 行政法体现社会对行政权的规范作用，强调依法行政，即政府活动要依社会公共 意志来进行。本文所谈的行政法在内汤与外延上均不同于一般意义上的行政法， 它指的是与政府行使权力有关的法律渊源的总称。
历史地考察，引起行政法产 生的理念主要有两个，表现了人们对待行政权的截然相反的两种态度:一是保权 说，认为行政法应解决的问题是如何才能让行政权运行得更加顺利，对社会进行 更有效的控制，以助于实现统治者和管理者所预期的秩序状态，价值取向是行政 管理法。一是控权说，认为行政法应解决的问题是如何才能限制行政权，使其不 践踏个体权利，将行政权的运行置于社会控制之下，以助于实现社会公众所预期 的秩序状态。此说的价值取向是管理行政法。
我认为，自行政权出现之时起， 以上两种理念就同时产生并共存于行政法理念这一矛盾体之中。两种理念相依而 存，相斥而生，此消彼长。由于历史条件的变化，时而此为核心理念，时而彼为 核心理念，时而彼此相当。行政法的历史在意识层面上就体现为“保权”与.控权” 理念之间相依相斥而形成的一种连续动态平衡过程。
行政法的核心理念不是一 成不变的，它应该是什么并不取决于它自身，而取决于具体的历史条件，即取决 于法律价值观、政治体制和经济形态。行政法核心理念的变化必然会导致行政法 制度内容的变迁。下面分别对以上两个问题进行论证和说明。
一、行政法核心 理念变迁的历史条件 行政法核心理念自产生起共经历了‘保权说”、“控权说”及 “保权一控权均衡说”三个阶段，可以在法律价值观、政治体制、经济形态这三个 层次寻找历史原因来说明这一变化。
(一)行政法核心理念随法律价值观的变化 而变化 到目前为止，法的价值观已经历了义务本位—权利本位—社会本位这样 一个发展、演化过程。行政法核心理念发展的三个阶段是与这一过程相吻合的。
1.义务本位与“保权说”:义务本位是指在权利与义务这一法的基本范畴之中，义务 是目的，权利是手段。这种立法具有权利与义务不对等的特点。为了维护社会上 层集团过多的权利即特权，而给社会广大的下层公众设定了过多的义务。所以这种义务的履行必须借助于外力，义务越多，这种外力就应越大。行政权作为一种 最有效、最常用的国家强制力，在义务本位的法系统中，被统治者视为一种不可 替代的、须臾不得离身的法宝。因此统治者希望行政权能被强化成为一种可以肆 意践踏个体权利的、无责任、无限制的权力。“保权”理念由此形成。此时，个体 权利受到压抑和排挤，行政权趋向无限扩大，权力的来源非出自法律，而是自我 授权。
2.权利本位与“控权说.:权利本位指在权利与义务的关系中，权利是目的， 义务是手段。这种法的特点是权利与义务对等。此时，秩序平等地体现着每个社 会个体的权利，因此，社会个体对于义务的履行就有了主动性。权利本位法所面 临的最大任务已非秩序的维护，而在于保护法律主体的平等性，促进自由状态的 实现。权利本位价值观则意味着社会个体对政府管理尽服从的义务，要以个体权 利为界限。行政权若还是无限制、无责任地行使将势必影响自由的实现。因此，. 控权说”就成为反映权利本位价值观的行政法核心理念。
3.社会本位与“保权一 控权均衡说，:社会本位由权利本位发展而来.权利本位事实上是一种个人权利本 位，这种立法大大刺激了财富的增长，但极端的个人权利本位易于加剧社会利益 的冲突和对抗，带来严重的社会问题.此时，社会的存在则成为法所日益关注的 问题，权利本位开始过菠到社会本位。为了在个人和社会之间建立并保持一种均 衡关系，行政权不得不注人进来，即行政权回归于社会。由于社会本位与权利本 位具有连续性和一致性，所以“控权”理念不可抛弃，但这种控制的方式应更加灵 活，应在行政权适用范围扩大和行政权能增加、增强的同时加以必要的限制。翻 保权 一控权均衡说”成为行政法的核心理念适应了社会本位价值观的要求. (二) 行政法的核心理念随政体类型的转换变化而相应地转换变化 与专制政体相对应 的行政法核心理念是“保权说”;与民主共和政体相对应的行政法核心理念最初是 “控权说介，后来发展为保权一控权均衡说”。
1.在专制政体中，整个国家权力 掌握在同一集团之手，行政权没有从中独立出来，并且行政权事实上不是来自反 映公意的法律而是来自于专制政府的自我授权。因此其权力运行是无规翔的，最 高统治者任意决策，下属在执行中也毫无责任限制。专制的行政权只有益于少数 人的特权，面有害于普遍的社会个体权利，其运行的阻力无疑是非常大的。为了 排除阻力，权力所有者必须对行政权加以强化，这种需要反映在统治者与管理者 的观念上，首先就是将行政权加以神化。他们认为，行政权是一种传统的神授的 力量，不受任何既定规翔的限幼。因为立法权与行政权为同一集团所拥有，法律 只不过是行政权的工具。比如，路易十五曾宣称:‘肤之王冠受之于上帝，制定统 治臣民法律的权力，唯肤是属。”①类似这些观念就构成“保权说”的行政法核心 理念. 2.在民主共和政体中，行政权从公共权力中分离出来，并受到立法权、司 法权的制约，这种政体设计是出于保护个体权利的目的.远在罗马奴隶共和时期，西塞罗就认为翻约行政权是共和政体的关键所在，他说: “因为执政官的权力不是 天然地赋予的权力，而是公民斌予的，当他独自突起的时候，便应当看作是对公 民权利的谱取和专斜因为行政权存在着侵犯人权的可能性，因此必须对它进行必 要的限制。这种限制首先由法律加以规定，法律先于行政遂成为民主共和政体的 一项基本原则。在18、19世纪，这一原则被严格地解释为‘无法律即无行政”，议 会把法律制定得极为周详，行政机关无立法权，自由裁量权也是傲乎其徽。此时 行政法的核心理念是“控权说”。
19世纪末2O世纪初，社会发展的高度复杂化使 立法机关难以独任立法之职，不得不授予行政机关一定的立法权和广泛的自由裁 量权，但是法律先于行政的原则并未被抢弃，而是在此基础上被变通适用，“保 权一控权均衡说，即是话晦该种需要的行政法理念. (三)经济形态变迁是行政法 核心理念变迁的根本原因 自然经济形态下，行政法的核心理念是保权说商品经 济形态下，行政法核心理念是一控权说扮，商品经济形态进一步发展，则核心理 念相应演化为“保权-控权均衡说。
1.在自然经济条件下，占人口绝大多数的农民 阶级被固着于土地之上，为生存而终生忙碌，无暇顾及生存权以外的其它人权， 这种经济条件决定了他们只能作为政治客体，他们的权利要求不能直接在国家意 志中得以休现，因面也就无力限制行政权。在这种情况下，经济上占优势的地主 阶级、官僚阶层及血统高贵的等级就完全地占据了政洽空问，成为政治主体，行 政权成为他们攫取特殊利益的工具。
自然经济是一种简单再生产经济，与这种 生产、生活方式相对的社会结构也是僵化的、固定的.在西方，以人的依核关系 为纽带形成了等级制社会，国王通过各级贵族对劳动人民进行统治，国王的行政 权虽受各级贵族制约，但对广大劳动人民来说，行政权是无限的;在东方，以血 缘关系为纽带形成了宗法制社会，国王的行政权是无限的，它的触角伸到社会各 个角落。东方的专制制度较西方更加坚固，即使皇帝2O年不临朝，专制统治照 样可以维持下去。因此可以说，专制政体是自然经济条件下历史的最佳选择。在 自然经济条件下，.为君主所喜爱之物具有法律效力.;‘国王不能为非”;.夫为妻纲、 父为子纲、君为臣纲”，这些观念就必然成为深人人心的政治信条和生活准则， 此时行政法的核心理念就只能是“保权说”。
2.商品经济是在资本主文制度确立 以后才开始成为一种占优势的经济形态的。商品经济符合人无限追求利益的本性， 利益的实现通过交换来进行。它的基本原则是等价交换和公平竞争，因此商品经 济主张人权平等。
在自由竞争阶段，经济领域完全是私人活动的领域，由于劳 动是人谋生的第一手段，面人人都有劳动的天赎，因面在观念上认为人生而平等， 即具有起点的平等权利。行政权的任务只应保护经济主体的平等性，面不应无端 干涉经济生活，这种观念有利于资产阶级获得更大的利益，于是“控权说，成为 行政法的核心理念。
自由竞争大大激发了人的积极性、创造性，社会财富大大增加，但同时也导致了财富的不公平分配及资本的垄断、集中。进人垄断资本主 义阶段以后，资本主义内部利益冲突加以，同时无产阶级 的阶级意识觉醒，不 仅要求权利起点的平等，还要求过程、结果的平等，不仅要求经济权利平等，还 要求政治权利、社会权利的平等。为平息内部冲突、缓和阶级矛盾，行政权被要 求介人经济生活和社会生活，“控权说”的理念显然不能满足这种需要，因此在“控 权说”基础上结合“保权说”而形成“保权一控权均衡说”. 二、行政法制度内容的变 迁 法律价值观、政治体制和经济形态的历史演化引起了行政法核心理念的变迁， 在哲学意义上讲，行政法核心理念的变迁过程是一个连续的辩证否定过程，因此 每一种核心理念都对应着不同的制度内容，在形式上显示出各自的特殊性，下面 一一说明。
(一)“保权型”行政法的制度内容 “保权型”行政法以控制社会为目的， 价值取向是行政管理法，即整个行政立法的重心在于强化政府和行政权力对社会 的单向控制。因而，在制度设置上行政权居于支配一切的地位。只有自上而下的 内部行政监督，而无外部行政监督，即社会对行政权的监督;只有行政系统内部 下级对上级的行政责任，而无行政系统对社会的外部行政责任。行政责任制度也 不包括行政诉讼，其内容包括: 1.原则上行政权不受任何规则约束，而且法律是 行政权的工具，因此其运行超越、违反规则时不负任何责任。
2.行政组织制度 具有无规则、非专业化特点，有时官职甚至可以出卖，但强调下级服从上级，最 终服从中央，使行政权一体化。
3.行政立法、执法两制度是合二为一的。立法 具有随意性，无立法程序的限制，也无立法监督;执法也少有来自社会的外部限 制，且充满对社会的惩罚色彩，侧重于强制执行和处罚手段的运用。
4.在行政 程序上选择控制模式③，该模式以控制下级行政机构，防止其偏离统治者意志为 目的，其特点:(1)多层级的审批制度;(2)由上而下的监察制度;(3)复杂的控告和抗 告制度;(4)秘密的内部侦控制度。
(二)“控权型”行政法的制度内容 “控权型”行政 法是以个体权利为目的，价值取向是管理行政法，即整个行政立法的重心在于加 强社会公众对政府谧用行政权力的防范和控制。因而，在制度设置上突出对行政 权的限制，其制度内容一般包括: 1.把法律先于行政奉为首要原则，并严格解释 为“无法律即无行政”。因而，无行政立法制度，即禁止行政机关分享立法权，自 由裁量权也有限得很。
2.行政组织必须依法建立。在西方，政府领导人一般通 过按《选举法》来进行的选举产生;公务员一般要按《公务员法》的规定，经考 试合格方可录用。在我国，《选举法》与《国家公务员暂行条例》的出台标志着 我国‘控权型，行政法时代的到来。
3.行政执法过程中，行政机关必须无条件服 从立法机关制定的法律，尤其是程序法，在西方被视为公平的保障。另外行政执 法的内容不仅仅是命令、禁止，在越来越多的情况下是斌与相对人某种权利，如 许可和确认。
4一行政司法制度:一般有专门部门(行政机关内部、专门行政法院或普通法院)解决行政纠纷、行政争议或行政案件，而且行政复议、行政诉讼都 有严格的程序。另外，在诉讼中贯彻保护权利原则，如行政机关负举证责任就体 现了这一原则。
5.行政监督制度得到完备。为保护公民权利，在设立内部监督(包 括上下级行政机关的互相监督、行政监察和审计监督等)的同时，设立了强有力 的外部监督，包括立法监督、司法监督、社会组织监督等。
6.行政赔偿制度建 立并逐步完善。西方各国以过失责任为原则，综合国情、公务员素质和行政效率 因素确定赔偿的范围、数额、方式。这一制度的主要功能是对公民权利的救济和 违法行政的制约预防，是对行政权最有力的控制手段。
7.在行政程序上选择权 利模式④。该模式以保障个人、组织权益为主要目的，其特征是:(l)行政程序的 设置以公平为目的，突出保护公民权利;(2)注意划清行政职权与公民权利的界 限;(3)主要行政程序都应有个人、组织的参与，其典型程序是听证。
(三)“保权一 控权均衡型”行政法的制度内容 “均衡型”行政法对“保权”与“控权”两种理念加以 均衡，既强调权利，又注重行政效率、行政程序。是“控权型”行政法充分发展的 结果，体现了“保权”与“控权”理念在势均力敌条件下的平衡。因而在制度设置上， 首先肯定“控权型”行政法的行政组织制度、行政执法制度、行政司法制度、行政 监督制度等主要内容，然后在此基础上扩充和发展了如下制度: 1.仍将法律先于 行政视首要原 则，但已被变通适用，法对行政权的限制相当抽象笼统，确立了 行政立法制度，自由裁量权也扩大了。
2.行政立法制度建立并完善起来。立法 不能与高位阶法律相抵触，而且要严格按程序进行。
3.行政合同制度是一种全 新的行政行为方式，将“契约”、“合同”这种私法领域中平等主体间常用的行为方 式引人行政法领域，给行政权罩上一层温和的色彩，更易于被相对人及社会所接 受。既利于政府管理，又利于社会个体利益的实现。
4.行政赔偿制度在‘’控权型” 行政法基础上由过失责任原则发展为无过失责任原则。行政机关不但要对违法行 政承担赔偿责任，而且要对受合法行政行为损害的相对人承担补偿义务。
5.行 政程序上选择“权利与效率兼顾”的模式⑤。其特点:(1)既尊重公民权利，反对违 法及不当行政，又赋予行政官员以更大的自由裁量权;(2)在程序足以体现公平的 前提下，尽可能使行政行为过程步骤紧凑、简便易行，注意程序的科学性;(3)在 划清行政职权与公民权利界限的前提下，注意明确行政官员的职权与职责。
经 过以上分析可知:经济形态导致相应的政体和法律价值观的产生，从而最终与行 政法核心理念和制度之间产生明显的专属性。不同的经济形态必然产生出不同的 行政法核心理念，核心理念又物化为不同的制度，这三者之间相辅相成与社会历 史同步发展。
在我国大力展社会主义商品经济无疑是解放生产力的最佳选择， 但人们的思想受传统文化中消极因素的长期影响，权利意识很差，无从产生“控 权”理念。另外，在与计划经济相匹配的行政法律制度下，“政府决定一切”，经济主体毫无自由可言。以上现状，如不尽快改变，商品经济难以发展。因此当前 全社会，尤其是政府机关，应在对社会规律清醒认识的前提下，转变观念，尊重 个体，培养权利意识，使“控权”乃至“均衡”观念成为行政法核心理念。与思想建 设相对应，在制度建设上，现在要立足于建立、健全“控权型”行政法制度，待社 会发展对政府提出更多、更高要求时，再增设相应制度，逐渐转为“均衡型”行政 法制度。
注释: ①佑藤功(日)著《比较政治制度》(中译本)法律出版社·第50页。
②张宏生主编《西方法律思想史》，北京大学出版社，1982年版，第263、67页- ③④③罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1989年版，第251页(略 作修改)