国内学前教导中的模式与特性
国内学前教导中的模式与特性 我国学前教育发展中的公私合作模式我国学前教育发 展中的公私合作覆盖学前教育机构建立、运营、管理、评价 各环节，同时，一些专项项目如园长教师培训中也存在公私 合作，并形成了特许经营、民建公租、补助、购买学位、购 买教师服务、委托管理、购买评估、购买培训等多种公私合 作模式。1.学前教育机构建立环节的公私合作模式 学前教育机构建立环节的公私合作模式主要包括特许 经营、民建公租、补助几种模式。特许经营包括排他性的特 许和非排他性的或混合式的特许。排他性特许指政府将垄断 性特权给予某一私营企业，让它在特定领域里提供特定服务， 通常是在政府机构的价格管制下进行。非排他性的或混合式 的特许如政府把设施、建筑物或土地租赁给私营企业从事商 业活动。[5]学前教育发展中的特许经营主要是政府把土地、 建筑物免费或低费提供给私营部门，特别用于建立幼儿园使 用。一种是土地特许使用。如山东潍坊、浙江温州和宁波、 甘肃白银市靖远县等地将土地免费交由个人、企业或慈善组 织举办民办学前教育机构；
另一种是将公建配套设施免费或 低费交由私营部门使用，私营部门自行配备设施完成幼儿园 建设工作。如北京市朝阳区通过小区推荐或招标程序选择合 适的私营部门承办小区配套幼儿园，免除国有资产使用金， 同时，要求举办者按照区教委规定的指导价格收取费用，将公建小区配套幼儿园办成普惠性民办幼儿园。[6]特别值得 提出的是，一些地方政府如上海市浦东新区张江镇教育部门 为解决农民工同住子女入园难问题及大量未经审批办学点 存在的突出问题，通过“零租金”无偿提供园舍的特许经营 模式，指导举办者合理配置资源，降低收费，还利于民，[7] 满足弱势群体的受教育需求。民建公租模式是山东省聊城市 冠县独特的学前教育融资办法。冠县是国家级贫困县，为落 实《冠县学前教育三年规划（2005-2007年）》，缓解政府 财政压力，提出“你投资，我使用；
你受益，我发展”的学 前教育发展和投入思路，创造性地运用“民建公租”融资办 法建设幼儿园。具体来说“，民建公租”是以政府或法人单 位引资为主体，吸收社会资金建设学校基础设施，由政府或 法人单位租赁交由学校使用；
在规定年限内按一定的标准逐 年向投资者返还投资额，最终教学设施的产权归政府或法人 单位所有的一种融资建校方式。[8]民建公租模式既减缓了 政府财政性学前教育经费不足的压力，又通过一定的投资收 益率较好地调动了私营部门办学的积极性，实现公私部门双 赢。补助模式是对生产者予以资金补贴的方式。政府对学前 教育机构建立的补助既包括新建补助，也包括改扩建补助。
如陕西省西安市根据民办园新建、改扩建规模实行不同的奖 补标准。新建、改建规模达到6-8个班的，每园奖补20万元；
规模达到9-11个班的，每园奖补25万元；
规模达到12个班的， 每园奖补30万元。扩建园每新增1个班奖补2万元。[9]浙江省宁波市北仑区则规定：新建、改建的民办园达到省二级以 上办园水平，按实际招生规模一次性给予每班4万元的奖励。
[10]可见，该模式总体来说是非竞争性的，只要达到一定标 准即可获得补助，是规模导向的，同时也兼顾质量。
2.学前教育机构运营环节的公私合作模式 学前教育机构运营环节的公私合作模式主要包括购买 学位、购买教师服务、多种补助、国有民营等模式。购买学 位是指政府以生均公用经费补贴、租金减免形式向幼儿园购 买符合一定条件的幼儿的学位。以上海市浦东新区为例。
2005年4月，浦东新区社发局发布《浦东新区学前教育阶段 政府向民办幼儿园购买服务的实施意见（试行）》，对招收 3-6岁地段生的民办园，新区以招收地段生的人数及上年度 新区财政生均水平的一定比例为依据，给予民办园地段生生 均经费补贴。同时，对园舍租赁费用实行优惠甚至依据一定 条件予以减免。《浦东新区对开展义务教育及学前教育的民 办学校（幼儿园）进行财政扶持的实施意见》中指出，招收 地段生的民办园从开办第四年起可根据其地段生比例享受 “减免园舍租金”的政策。如果民办园地段生达到该园幼儿 总数的40%以上，可以享受“零租金”租赁园舍的优惠。[11] 民办园在接受政府以园舍租金优惠或减免、生均经费补贴形 式购买学位的同时，针对地段生要执行同级公办园的收费标 准，而未定级的民办园则按公办一级幼儿园的标准收取费用。
由此可知，购买学位模式实则是一种混合式的公私合作模式，即特许经营与补助的混合合作模式。购买教师服务主要指政 府向民办幼儿园派驻一定数额或比例的事业编制教师/园长， 或者支付一定数额非事业编制教师工资，也即政府运用财政 性经费购买教师或园长的教育教学服务。如内蒙古鄂尔多斯 市东胜区根据民办园不同级类购买不同比例或数额教师的 教育教学服务。民办幼儿园达到市级示范园的，政府给其分 配30%的公办教师；
达到自治区示范园的，分配50%的公办教 师，并由区财政统一发放工资。同时，还为达到一定标准的 民办园每班核定一名聘用教师工资。[12]山东省潍坊市坊子 区则向民办幼儿园派驻事业编制骨干教师，如为北海幼儿园 派驻3名公办教师，带动整个园所发展。①可见，购买教师 服务是政府运用财政性经费对教师工资待遇的全额支付，而 非补贴，是依据标准购买一定比例或数额教师的教育教学服 务。学前教育机构运营环节的补助模式主要是政府运用财政 性经费直接或间接补贴、支持民办幼儿园运营的方式。主要 包括：其一，考核评估奖励。如北京市门头沟区对民办园实 施年度考核奖励和级类评估奖励。年检合格的民办园，区级 财政给幼儿园按每个幼儿每学年150元的标准奖励；
评上1级 1类幼儿园的民办园给予10万元奖励，2级2类5万元奖励，3 级3类2万元奖励。[13]杭州市则对民办园进行倾斜性的评估 定级奖励。对新评上省一级幼儿园的民办园，一次性奖励５ 万元，而评上该级别的教育部门办园一次性奖励金额为３万 元。[14]其二，教师工资、社保补助。如宁波市规定，民办幼儿园按劳动保障有关法律政策依法为教职工办理社会保 险，其中为具有专业技术资格的教师按规定缴纳的社会保险 中学校承担部分，县（市）区财政应给予不少于1/2的补助。
[15]宁波市江北区慈城镇对持有教师资格证书、工作1年以 上的全日制学前教育中职以上毕业或具有相应技术职务的 非公办幼儿教师，区、镇两级财政给予每月400-2000元不等 的工资补助；
对在偏远村幼儿园任教的非公办教师还给予每 月50-250元不等的交通补贴和100元的山区支教津贴。[16] 由上可知，教师工资、社保补助是政府对教师教育教学服务 的部分购买，而非全额支付、全额购买。其三，办园条件改 善补助。如重庆市对达到办园基本标准，面向大众，收费不 高于同类公办幼儿园收费标准或接受当地政府指导价的普 惠性社会办园，区县（自治县）财政给予教育教学设施设备 专项补助。[17]考核评估奖励、办园条件改善补助、教师社 保补助是政府对民办园的直接补助，而教师工资补助则直接 作用于教师，是对民办园运营的间接支持。国有民营模式是 政府将公办园的经营权、收益权让渡给私营部门，政府仅保 留对幼儿园的所有权的公私合作模式，往往是在企事业单位 改革、幼儿园转制过程中形成的公私合作模式。此类幼儿园 的场地设施以及办学经费仍由所属机关提供，但是其办学活 动被“承包”给个人或组织；
往往实行园长负责制，园所的 一切事情包括人事任免、教师工资、管理和教学等都归法人 代表―――园长所管，园长也对幼儿园负有法律责任。与此同时，幼儿园所属部门与承包者对办园的收益分配进行约定， 在年度结算时，办学收益中需用作幼儿园运行或发展经费的 部分返还给幼儿园，利润结余部分归承包者所有。[18]可见， 国有民营模式的实质在于政府将经费收入、教师评聘、收益 分配等关乎幼儿园运营核心的人、财事宜的自主权让渡给私 营部门，实现办学主体与经营方式的本质转变。
3.学前教育机构管理环节的公私合作模式 当前我国学前教育机构管理环节的公私合作模式主要 是委托管理，基本是政府部门向私营部门购买管理，作用对 象既包括公办园也包括民办园。以上海市浦东新区为例，委 托管理主要包括两大类：其一，幼儿园微观管理的委托。为 促进政府职能转变，促进“管、办、评”分离与联动机制建 立，浦东新区把公办园委托给具备一定资质的教育中介机构 管理。例如，将张江经典幼儿园委托给航海冰厂田教育管理 中心管理、高科幼儿园委托给上海世纪南门教育管理中心管 理、好时光幼儿园委托给上海东方之光学前教育管理咨询中 心管理等。委托管理期间，被委托管理园所的公办体制不 变；
产权隶属关系不变；
政府对之拨款不变；
教师编制、教 师聘任不变；
收费方式、收费标准不变。[19]受托方负责推 荐园长人选，积极探索教育、教学创新思路和人、财、物等 方面的改革方案；
在政府和社会监管下开展教育教学和各项 管理工作；
享有对园舍、土地、设备等国有资产的使用权， 但不享有处置、处分权，可获得合理的委托管理费。[20]其二，教育行政部门管理事务的委托。如浦东新区教育局委托 新区学前教育协会管理全区民办幼儿园，这是对幼儿园中观 管理的委托。新区教育局支付学前教育协会委托管理费，而 学前教育协会组建专家团队与管理小组，针对民办幼儿园课 程设置、师资流动频繁等瓶颈问题，通过“分组管理、分类 指导、名导师引领、双组长共管”的管理机制，以行动研究 的方式带领民办幼儿园解决上述困难。[21]政府通过协议明 确公私双方的责、权、利，将对幼儿园的微观管理或中观管 理事务委托给私营部门，主要是中介机构，是公共部门对私 营部门管理服务的购买，也是私营部门对管理事务的承包。
4.学前教育机构评价环节的公私合作模式 学前教育机构评价环节的公私合作模式主要是购买评 估。往往是政府向中介机构购买评估，内容包括准入评估、 依法办学评估、年检评价、办学质量认定与评估、公私合作 模式运行及效果评估等，即包括事前评价、过程性评价和终 结性评价。如上海市浦东新区政府委托专业化的社会中介机 构―――教育评估事务所，对民办园从园舍设施、人员条件、 办园方案等几方面进行准入评估，对符合标准的给予办学许 可，确保民办幼儿园的基本办园质量；
每2年从依法办学、 保教质量、教师队伍建设等多方面进行民办幼儿园质量认 定；
定期对租赁公建配套园舍的民办幼儿园进行“地段生政 策执行情况”专项评估。对评估不合格的幼儿园限期整改， 情节严重的，不再与其签订园舍租赁协议，以此督促民办幼儿园严格执行相关规定，切实保障地段内适龄儿童的权利。
[22]政府将幼儿园评估外包给专业性的评估型中介机构，既 有助于促进政府职能转变和管、办、评分离，促进政府“瘦 身”，又可提高教育评估的专业化水平与效率。
5.学前教育专项项目中的公私合作模式 目前，在民办园园长、教师培训等专项项目中也存在公 私合作模式，主要是购买培训，即政府向企业或非营利组织 支付专项培训的全部费用以获得园长/教师培训服务。例如， 北京市教委委托民办汇佳职业学院对全市445所民办园业务 园长进行全覆盖性培训，政府为此投入近100万元的专项经 费以购买培训。同时，为保证培训效果，明确北京市教委和 汇佳职业学院双方的权利与义务。其中，北京市教委挑选既 具有理论高度、又具有实践深度的教研员作专题讲座，汇佳 职业学院的管理人员进行管理学知识、实践性知识和国际理 解教育方面的知识讲座，同时还安排学员到汇佳幼儿园观摩， 提供研讨和提高的平台。[23]通过合同明确公私部门在民办 园园长/教师培训中的责、权、利，公私合作创新园长教师 培训内容和培训模式，有效地提高了培训效率与效果。我国 学前教育发展中公私合作的特点我国学前教育发展中已形 成多种类型的公私合作模式，并在公私合作目的、合作主体、 合作作用对象、合作形式、合作保障等几方面呈现出一些特 点：1.公私合作的目的：多为扩大普惠性学前教育资源当前 我国学前教育发展中实施公私合作的最直接动因是“入园难”“、入园贵”亟待解决的民生问题，因此通过公私合作 扩大学前教育规模、降低学前教育服务价格是公私合作的出 发点，也是其重要目的。其一，多数公私合作的目的是为了 扩大普惠性学前教育资源。例如特许经营模式、购买学位模 式直接为了扩大普惠性学前教育服务的供给数量；
对幼儿园 的奖补和教师的补助、购买教师/园长服务则主要为了提高 学前教育质量；
对幼儿园建设的补助侧重于扩大学前教育规 模，这些是运用最广泛的公私合作模式，因此可以说多数公 私合作模式的实施目的在于扩大普惠性学前教育资源。公私 合作可扩大普惠性学前教育资源的机理在于政府通过政策 支持、资金直补、租金减免、全额支付服务项目等方式，作 用于学前教育机构发展的全过程，因而公私合作可降低学前 教育机构的办学成本，并因合作而加强对其办学指导和教育 质量评估，同时降低服务价格、提高教育质量也往往是合约 规定的学前教育机构必须履行的义务，故公私合作扩大普惠 性学前教育资源既是可能的，也是必然的。其二，部分公私 合作的目的是为了提高学前教育服务供给效益。如委托管理、 购买评估、购买培训模式是政府在人力、财力有限的状况下， 在部分学前教育服务政府部门无人承担，也做不好的状况下， 运用有限的财政性经费去购买私营部门相应的专业化服务 的合作模式。政府部门以较少的经费投入委托私营部门尤其 是专业性中介机构，通过发挥其专业优势提供较优质的学前 教育服务，也即此类公私合作主要是为了提高学前教育服务的供给效益。需要指出的是，这些公私合作模式也为促进“管、 办、评”分离和政府职能转变。2.公私合作的主体：基本是 政府与个人、企业、民办非企业单位学前教育发展中的公私 合作是公共部门和私营部门或私人为提供学前教育产品与 服务，共担责任、共享收益的行动和过程，公共部门与私营 部门或私人是公私合作中的平等主体。其一，政府是公私合 作中的“公”方，往往也是合作的发起主体。基于对学前教 育的儿童发展价值、家庭及社会功能认识的日益加深，学前 教育的公益性与准公共产品属性已成为各级政府共识，不少 地方政府提出将之纳入公共服务体系，部分地方政府如陕西 省甚至提出将之“纳入义务教育管理范畴”、[24]“纳入基 本公共服务体系”，[25]且迫于“入园难”、“入园贵”亟 待解决的民生问题，因此作为公共服务的主要供给主体―― ―政府主动出击，发起与私营部门共同提供学前教育服务的 合作。同时，还由于当前我国民办园的投资者/举办者往往 以取得合理回报为主要办学目的，在学前教育供不应求的状 况下民办园取得合理回报难度不大，盈利数额甚至比较可观， 因此私营部门发起公私合作的动力不足。其二，个人、企业 或民办非企业单位是主要的“私”方合作主体。一方面是因 为当前学前教育中公私合作集中在学前教育机构的建设和 运营环节。这两个环节公私合作中的“私”主体多为个人、 企业和民办非企业单位，其中，学前教育机构建设环节往往 是政府与个人、企业或企业集团的合作；
运营环节一般是政府与民办幼儿园也即民办非企业单位的直接合作。虽然学前 教育机构的管理、评价环节存在公私合作模式，参与合作的 “私”主体往往是中介机构，但从全国范围来看类似探索较 少，故中介机构、基金会等非营利组织的主体地位不突出。
另一方面，由于我国长期以来“强国家、弱社会”“、大政 府、小社会”的社会格局，基金会、社会团体、中介机构等 第三部门发育晚、规模小、力量薄弱，因此其发挥主体作用 的可能性较小。而国际基础教育发展中如美国的特许学校、 菲律宾的社团基金计划、巴基斯坦的学校救助计划和教师集 体培训等公私合作模式，[26]基金会、社会团体和中介机构 等私营部门发挥着重要作用。3.公私合作的作用对象：主要 是民办幼儿园，且覆盖其发展的各环节我国学前教育发展中 公私合作的作用对象既包括公办幼儿园，又包括民办幼儿园， 但以民办幼儿园为主，且覆盖其建立、运营、管理、评价各 个环节。这是因为：其一，民办学前教育是我国学前教育事 业的重要组成部分，但其发展中存在突出问题。2010年我国 民办幼儿园数占全国幼儿园总数的68%，在园幼儿数占总数 的47%，②民办幼儿园的作用范围广，但总体来说其教育质 量偏低，办学不够规范“，入园贵”民生问题也突出反映在 民办园中。政府部门通过多种公私合作模式支持民办园发展， 同时加强监督、评估以促其规范办学、提高质量，是确保学 前教育存量资源有质、优价的重要途径。其二，当前学前教 育事业发展的迫切任务是扩大有质量的学前教育资源，在政府财力有限的状况下发挥社会力量办学的积极性是解决此 问题的重要途径。作用于民办幼儿园的公私合作一方面可增 加私营部门对政府的信任，形成与政府部门的良性互动关系， 另一方面与政府合作有助于提高民办园声誉，有助于私营部 门形成对长期办园效益的良好预期，因此作用于民办园的公 私合作实践或将产生“蝴蝶效应”，③激发更多社会力量办 学的积极性，并通过限制性条款和质量评定保障其质量，因 而可扩大有质量的学前教育资源的增量。4.公私合作的形 式：灵活多样，总体可分为直接购买服务和间接购买服务， 且全额购买与差额/部分购买并存目前我国学前教育发展中 的公私合作主要包括特许经营、补助、购买学位、委托管理、 购买评估、购买培训、购买教师服务等模式，这些公私合作 模式实质上都可以归结为购买服务，即政府将一些公共服务 事项委托给有资质的机构去做，并为此支付费用，[27]但因 购买方式和购买水平不同，表现出不同性质的公私合作形式。
其一，根据公私合作是否直接作用于学前教育服务，将其分 为直接购买服务和间接购买服务两类。购买学位、购买教师 服务、教师工资/社保补助、委托管理、购买评估、购买培 训等公私合作模式直接作用于私营部门提供的教育教学、管 理、评估、培训服务，属于直接购买服务；
而特许经营是通 过减免土地或房屋租赁费用间接补贴幼儿园，对幼儿园的建 设补助/奖补则通过财政性经费直接补助幼儿园，这两种模 式的直接作用对象都是学前教育机构，而非学前教育服务，因而都属于间接购买服务。其二，根据政府支付学前教育服 务费用的数额可分为全额购买和差额/部分购买。直接购买 服务中的委托管理、购买评估、购买培训、购买教师服务是 对相应服务的全额支付，是全额购买；
购买学位、教师工资 /社保补助则是对教育教学服务的差额或部分购买。特许经 营、园所建设补助或奖补等间接购买服务形式中政府只支付 部分费用，属于部分购买服务。不论是直接购买服务或间接 购买服务，全额购买或差额/部分购买，实质上都是政府通 过财政经费的转移性支付，实现学前教育服务生产与提供的 分离，促进政府职能由“划桨者”到“服务者”的转变。5. 公私合作的保障：政策与财政“双支持”，且支持与监管双 管齐下第一，政策支持与财政支持并行。制定政策与提供财 政性经费是政府在学前教育发展中应履行的基本职责，公私 合作是创新学前教育服务供给体制机制的重要途径与方式， 更须政策先行，使公私合作有理有据；
同时，财政性经费的 直接或间接支持是实施公私合作的重要保障。具体来说，我 国学前教育发展中公私合作相关政策的特点如下：既包括国 家层面的法律法规，也有地方的相应政策法规，尤其一些地 方还制定了创新性、突破性的政策，如温州市民办教育发展 “1+9”新政；
既有单一型政策制度，如北京市《朝阳区公 办幼儿园委托管理的暂行办法》仅对公建配套幼儿园的特许 经营做出了规定，也包括组合型政策，如上海市在《浦东新 区学前教育阶段政府向民办幼儿园购买服务的实施意见（试行）》和《浦东新区对开展义务教育及学前教育的民办学校 （幼儿园）进行财政扶持的实施意见》中明确指出，通过生 均经费补助和租金减免两种方式购买学位，实施公私合作。
公私合作中财政支持的特点为：支持主体以地方政府为主， 尤其以市县政府为主；
既有直接财政支持，也有间接财政支 持，如补助、委托管理、购买评估、购买培训等是直接财政 支持，而特许经营则是间接财政支持；
竞争性财政支持与非 竞争性财政支持并存，如特许经营、委托管理、购买评估等 模式中的财政支持是竞争性的，私营部门往往要通过投标程 序获取支持，而补助模式中私营部门往往只需符合一定条件 即可获得相应财政支持。第二，支持与监管双管齐下。公私 合作中政府部门对私营部门进行支持与监管是其应尽职责， 对于私营部门来说，接受支持是其权利，提供符合一定条件 的服务、接受监管是其应尽义务。我国学前教育发展中的公 私合作在对受托方进行财政支持的同时，往往在合约中对受 托方的准入要求、服务价格与质量做出规定，如北京市朝阳 区在公建配套幼儿园的特许经营模式中对受托幼儿园的收 费规定如下：一级一类幼儿园不超过平均1700元/月，一级 二类幼儿园不超过平均1400元/月（除伙食费以外的全部费 用），并要求其在接受委托管理三年后办园条件及水平必须 达到一级一类幼儿园，否则将终止合同。④北京市门头沟区 对民办园的补助资金使用办法做出了规定：生均办学补贴和 级、类评定补助所购置的教育教学设备，只能用于改善本园办学条件，不得挪作其他用途。