美国中小学课外教育质量保障机制的策略创新
美国中小学课外教育质量保障机制的策略创新 一、研究背景 目前，我国大部分小学下午四点钟左右放学，而家长 大多在下午五六点甚至更晚才能下班，学生放学与父母回家 的时间差，形成了青少年教育的空白，教育专家称为“四点 钟难题”。学校与家庭之间的这一“断层”催生了课外教育 机构的巨大市场和商机。各种兴趣班、提高班、托管班等竞 相涌现，争相瓜分这一具有巨大潜力的蛋糕。然而在数量扩 张的同时，质量问题却值得忧虑。由于缺乏监管，缺少资质， 各种教育机构良莠不齐、千差万别，存在诸多隐患，比如安 全、师资结构、师生比、学习成效等。因此，如何健康有序 地开发中小学课外教育，达到教育效果的最优化、最大化， 值得引起高度关注和重视。美国中小学放学时间为下午三点钟左右，有1，500万 中小学生(26％)放学后处于无人监管状态，三点钟到六点钟 成为青少年犯罪、吸毒、酗酒、抽烟、暴力活动、性行为的 高峰期，[1]“三点钟后的美国”(America After 3 PM)也 成为美国社会各界聚焦的社会现象和教育问题，引起了教育 界和各级政府的广泛关注。课外教育作为提供儿童安全场所、 促进学业进步、推动个人发展的重要措施，自20世纪初期兴 起，20世纪末得到大力推动与发展，至今已经建立起了一套 包括政策护航、信息指南、执照规范、认证评估督促、科研 支撑的较为成熟完善的质量保障机制，值得我们借鉴与思考。二、美国课外教育质量保障机制 1.政策护航 美国早期发展社区学校、教师和基金会合作创立课外 教育，带给社区儿童无限生机。课外教育作为正规教育的一 种补充并与其并行发展，得到了联邦政府、州政府、地方学 区、社区的广泛认可和高度重视，各级政府通过立法、项目 资助等手段从政策和资金层面予以支持，确保其制度化和经 常化。
在联邦政府一级，影响最为广泛、深远的莫属“21世 纪社区学习中心”计划(21[st] Century Community Learning Centers，21[st]CCLC)，这一课外教育推广计划也成为各国 借鉴、研究的典范。1998年，美国时任总统克林顿提案设立 对课外教育的专款资助，全美各州的公立中小学、学区教育 局、地方文教机构均可以向教育部申请21[st]CCLC的活动计 划经费。2001年《不让一个孩子掉队》法案通过后， 21[st]CCLC专款资助由教育部管理转为州管理，“州和学区 有权拨款给致力于课外教育的有诚信的社区组织，以此增加 课外教育机会”，从而将所有州纳入资助体系。[2]同时， 对该项目的资助力度大幅增加，由最初的4，000万美元上升 到10亿美元，至2011年，21[st]CCLC已经惠及全国10，466 个课外教育项目的1，660，713名儿童。[3]以课外教育开展 较好的密歇根州为例，2009～2010年，21[st]CCLC对该州的 拨款为419万美金，涉及49个课外教育组织的333个活动点，足见资助力度之大、覆盖面之广。[4] 除了21[st]CCLC专项拨款外，在联邦政府层面，多达 14个部门，如农业部、健康与公共服务部、司法部等也设立 各种项目，少则1项，多则26项，为中小学课外教育提供经 常性资助。[5]各部门依据各自职能、责任、目标，从不同 角度，以不同方式对课外教育进行资助，比如农业部的“儿 童及成人食品关爱计划”(Child and Adult Care Food Program)，2010财政年度资助额度为240万美元，贫困地区 的课外教育机构可以通过申请得到儿童食品拨款，从而保障 儿童的健康与营养。[6] 在州政府一级，各州政府也积极推动课外教育的开展， 从政策和资金层面予以课外教育支持、帮助和引导。截至 2009年，全美共有21个州为本州课外教育提供资助，其中13 个州已经通过立法设立了专项拨款，共有31个州正致力于提 高课外活动质量，15个州已建立了州一级课外教育委员会、 对课外教育进行研究、实验。[7] 2.信息指南 美国课外教育多数是民间的、公益性的，其科学健康 发展在很大程度上得益于一套透明、完整、动态的信息体系。
通过现代网络技术，将分散、零碎的信息收集梳理，分门别 类，及时公布，使课外教育组织从筹建到管理、从课程到师 资都能快速便捷地寻求到有效资源，有章可循，有据可依， 降低了无序竞争、盲目发展的风险。比如，课外联盟(Afterschool Alliance)是目前全国性的课外教育领导组织。
其官方网站为课外教育机构提供了联邦政府资助项目、慈善 基金、课外教育开发、课程建设、质量管理指南、社区合作 策略、调查研究报告、相关网站链接等信息。在州政府一级， 目前已有39个州建立了课外网络组织(Afterschool Network)，通过网络载体，公布本州课外教育相关法规、政 策、资助项目、培训信息等。[8] 除了在全国或全州层面上为课外教育提供全方位、综 合性的信息，还有一些网站专门针对课外教育的某一方面需 求提供服务与指导。如由联邦政府各部门代表组成的“联合 监督委员会”(Inter Agency Executive Oversight Committee)建立了一站式网站afterschool.gov，将联邦政 府各部门课外教育资助项目以数据库的形式呈现，访问者可 以根据部门、管理机构、项目主题等进行分类检索，同时对 资助额度、项目内容、申请程序、申请条件等进行详细了解。
又如成立于1998年的非营利性组织“课外辅导公司”(The After School Corporation，简称TASC)，其网站为课外教 育机构人员招聘、求职、培训等提供了信息交流平台。
3.执照(Licensing)规范 如果说全面、动态、透明的信息提供了课外教育资源、 课外教育政策依据、课外教育发展途径和策略，那么执照制 度则通过法律手段对课外教育进行规范和约束，确保课外教 育的整体质量。在美国，通常除了学校开设的课外教育、教会为成员子女开设的校外活动课外教育、季节性的课外教育 如夏令营、运营时间较短的课外教育等，任何一家课外教育 组织的开设均需申请营业执照。
课外教育执照事务一般由州社会康复服务部或公共 服务部、公共健康部负责。具体要求和标准依各州情况而异， 但一般都非常全面、周密、详尽，涉及师资、日常记录和通 报、设施、食物、安全、交通、紧急事故处理、课程、游泳 池管理等方面。如，俄克拉荷马州(Oklahoma)课外教育执照 标准长达82页[9]，弗吉尼亚州(Virginia)中小学课外教育 执照标准长达40页。以弗吉尼亚州为例，对课外教育机构负 责人资质进行了明确而细致的说明，依据机构规模，少于12 名儿童的课外教育组织负责人至少要求：(1)接受过儿童发 展协会(Child Development Associate，CDA)培训或拥有儿 童早教职业资格证书(Certified Childcare Professional， CCP)；
(2)获得幼儿教育或人类/儿童发展、儿科护理专业的 副学士学位；
(3)具有两年儿童工作经验并且至少完成一门 大学幼儿教育课程；
(4)获得州教育委员会认可的公众服务 专业证书。人数在13～59名、60名儿童以上的课外教育组织 负责人的资质标准又分别有具体规定，标准更多、更高。[10] 4.认证(Accreditation)与评估(Evaluation) 如果说办学执照主要目的是规范和确保课外教育机 构达到儿童学习活动所需的最低标准，那么认证和评估则是 激励课外教育组织不断提升质量、提供优质服务的两条重要途径。
目前全美课外教育认证机构有多家，其中以全美课外 教育协会(National Afterschool Association，NAA)、美 国认证委员会(Council On Accreditation，COA)、美国幼 儿教育学会(National Association Education of Young Children，NAEYC)等制定的认证标准及认证体系影响较大、 采纳较为广泛。此外，一些州也已制定或正在积极建设课外 教育认证体系，如纽约州(New York)、明尼苏达州 (Minnesota)等。认证以自愿为原则，由课外教育机构提出 申请，认证过程主要包括自我评估(Self-Study)、实地考察、 材料审阅等环节。以美国认证委员会(COA)为例，首先课外 教育机构依据COA认证标准进行自我评估，在提出申请三个 月内向认证委员会提交自评材料，认证委员会对材料进行评 审；
与此同时，认证委员会在接到自评材料约两个月后对课 外教育机构进行实地考察。预审委员会(Pre-Commission Review，PCR)对实地考察情况和自评材料进行综合审核，达 到要求的课外教育机构直接批准认证资格；
对需要改进的课 外教育机构提出建议，并要求在30～45日内整改；
二次审核 后预审委员会(PCR)将最终意见提交认证委员会，由认证委 员会最终决定认证结果。[11] 相对于第三方认证制度，评估则以课外教育机构内部 自我评价为主要手段。通过自我鉴定发现问题，在反思中改 进与发展。此外，自我评价也是认证制度的重要环节，是认证的主要依据和基础，因此，评估在课外教育机构质量保障 机制中发挥着重要的激励导向作用。目前影响较大的评估工 具有全美课外教育研究所(National Institute on Out-of-School Time，NIOST)开发的课外教育评估系统 (Afterschool Program Assessment System，APAS)。该评 估系统基于问卷调查和实地考察，对教学环境、教职员工关 系、课程等进行评价，已有四个州的社区采纳该评估系统。
又如纽约州课外网络组织(Afterschool Network)开发了课 外教育质量自评工具(Quality Self-Assessment Tool，QSA)， 通过自评、反思促使课外教育负责人、工作人员及其他参与 者更好地理解优质课外教育标准。
5.科研支撑 实践离不开理论的支撑，美国在大力推动课外教育实 践的同时，积极致力于对课外教育实践的调查、研究，及时 发布调研信息、公开研究报告，一方面引起社会对课外教育 的关注、争取政府的支持，另一方面为厘定课外教育标准、 制定政策、开发评估工具提供依据与指导，是课外教育健康 可持续发展的重要保障。
目前美国影响较大的课外教育研究机构主要有课外 教育联盟、全美课外教育研究所(NIOST)、全美课外教育质 量研究中心(National Center for Quality Afterschool) 等。研究一方面集中在对课外教育信息数据的调查统计，从 全局把握课外教育发展动态与趋势。以课外教育联盟为例，其每年的统计数据包括全国课外教育机构开设数量、儿童参 与情况、少数民族或弱势群体参与情况、资金状况、活动效 果、家长态度等，同时课外教育联盟还对各州课外教育状况 进行调查、统计。课外教育研究的另一重要方面集中在案例 研究，通过对课外教育项目评估、反思，从实践中总结经验、 提炼理论、推广成果。如国家课外教育质量研究中心历时五 年，基于对153个课外教育项目和104个课外教育成效显著地 区的调查研究，编写了课外教育质量建设与管理指南 (Building and Managing Quality Afterschool Programs)， 从管理者的角度，提供了组织管理、课程实践、各参与方关 系、课程效果等四方面的经验和策略。
除了统计数据与研究报告，期刊作为学者交流与沟通 的纽带，提供了理论探讨、成果分享的平台，对聚焦前沿问 题、推动理论繁荣、政策制定、经验推广等起到了重要的促 进作用。比如，由国家课外教育研究所(NIOST)出版的《课 外教育》(《Afterschool Matters Journal》)在基金组织 (Robert Bowne Foundation)的资助下，每年出版2～3期， 主要涉及课程开发、课外教育管理等问题。
综上所述，美国课外教育已经形成了政策护航、信息 引导、制度规范、以评促改、科研支撑等全方位、多手段的 质量保障体系。在管理上，既有刚性的制度规范，也有自愿 的认证和评估，还有服务性的信息指南；
在理论上，不仅有 统计数据、实证研究支撑，还有学术期刊引导推动；
在内容上，涵盖了师资、课程、安全、交通、食物、设施等方方面 面；
在参与团体上，既有政府的“远距离调控”，也有来自 民间机构、社会团体的参与性支持与监督。
三、启示 反思美国课外教育实践，其课外教育质量保障机制对 我国中小学生课外教育发展有如下启示。
1.完善课外教育拨款制度，探索多元资助模式 在我国，课外教育机构主要有四类：青少年宫、课外 教育活动场馆(如素质教育基地、博物馆、美术馆)、课外教 育服务机构(如为违法青少年提供的社区矫治)、课外教育培 训机构。[12]前三类机构通常由政府和社会共同举办，具有 公益服务的特点，最后一类则主要采取商业化运作，属于营 利性的教育机构。目前我国公益性课外教育机构普遍存在资 金匮乏、负重发展等问题，成为制约课外教育机构长足发展 的瓶颈。无论公益性还是商业性课外教育活动，均暴露出热 衷学科教育、教育内容狭窄、教学方法陈旧等问题，沦为学 校教育的补充和延伸。[13][14] 借鉴美国课外教育实践，可以充分发挥政府财政拨款 对课外教育的保障作用，创新资助模式，以此为杠杆对课外 教育发展进行调节规划。具体而言，我国应尽快制定统一的 课外教育发展计划，明确课外教育的定位、功能、意义，使 课外教育制度化；
逐步完善从国家到地方各级对公益性课外 教育的拨款制度，保障公益性课外教育的持续发展；
探索课外教育资助模式，相关部门可以进行人力、物资、资金等不 同方式资助，设定资助条件，如教育内容、资助对象的特定 要求，以此引导课外教育机构，加强对课外教育机构的规范 和监管。
2.增强政府服务功能 美国各级政府对课外教育机构的直接管理较少，更多 地扮演了投资者和服务者的角色。相对而言，我国政府部门 更多地承担了课外教育机构监管者的角色，而服务职能缺位。
我国公益性课外教育机构管理主体呈现多元化，分别隶属于 教育厅、共青团、妇联、文化局等，这些部门对课外教育机 构的职责主要体现在建设规划、政策制定及行政管理等方面。
[12]对于商业性课外教育机构，教育部门或工商物价部门一 般只负责审批办学资格，核定收费标准，颁发经营许可证。
[15][16]在实践层面，公益性和商业性课外教育机构均缺乏 明确的政策法律依据、明细的标准规范以及科学有效的理论 指导与数据支撑。[13][14][16] 鉴于此，我国政府应增强面向课外教育实践的有效指 导，提升一线服务功能。具体而言，首先，应尽快建立一套 涵盖场地、设施、课程、师资、卫生、安全等全面的课外教 育机构办学条件标准，通过设定准入条件对课外教育机构进 行规范，保证最低质量。其次，建立课外教育服务信息平台， 广泛搜集包括资金、师资、课程、管理等在内的信息，一方 面促进资源优化配置，提高资源利用效率；
另一方面发挥对课外教育实践的指导作用，促进课外教育活动提升质量。再 次，提供课外教育活动统计数据，比如不同地区发展水平、 参与学生群体特征、课程内容等，这一方面有助于整体对课 外教育统筹规划，避免无序竞争；
另一方面有助于课外教育 机构寻找合适的生长点，促进课外教育的多元性与特色化发 展。
3.完善课外教育评估机制 目前我国对公益性课外教育活动机构的评估工作已 逐渐展开并逐步进行规范，然而课外教育机构评估制度尚未 健全，存在诸多弊端，如行政化色彩浓厚，评估人员专业性 不强，评估内容不全面，重结果，轻过程，形式化等。[17][18] 借鉴美国经验，第一，我国应尽快完善课外教育机构 评价机制，制定规范、全面、科学、详细的评估标准，兼顾 课外教育机构软件与硬件建设，统筹考虑质量与数量匹配 (如以招生规模规定管理人员资质要求、场地要求)。第二， 自评和他评相结合，以自评为主，重视评估过程，发挥以评 促建、以评促改的效能，促进课外教育机构不断提升品质。
第三，转变行政权威评估为专业权威评估，强调评估人员的 专业素养和学术能力，提高评估结果的效度与信度。第四， 及时公布评估信息，引导家长合理甄选课外教育项目，推广 课外教育成功经验，使社会对课外教育拥有更多的知情权、 选择权乃至参与权。
4.加强课外教育研究我国目前中小学课外教育研究比较薄弱，理论研究多、 实证研究少；
现有研究集中于对课外教育机构现状和发展趋 势的探讨，而缺乏对课外教育的统计数据与实证研究；
中小 学课外教育研究尚处于一种松散的状态，课外教育的科研机 构和从事课外教育的科研人员很少，专门研究探索课外教育 的书籍和杂志屈指可数，研究缺乏规范、系统及专业化。这 导致目前我国大多数课外教育机构在实践中摸索，缺乏科学 依据，急需理论指导。
因此，我国需充分重视科学研究在课外教育实践中的 指导作用，尤其在我国课外教育标准规范尚未完善、评估体 系初步建设时期，加强理论研究，用理论指导实践显得尤为 重要。借鉴美国经验，我国应加强课外教育科研人员培养工 作，形成一支专业的、稳定的课外教育研究队伍；
加大课外 教育研究经费，通过科研项目推动课外教育研究向有组织、 有计划、系统化、专业化的方向发展；
重视数据统计与案例 研究，面向实践，及时发现和解决课外教育一线出现的新情 况、新问题，并对成功经验进行研究、总结与推广。