教育行政体制改革亟需厘清的几个关系
教育行政体制改革亟需厘清的几个关系 十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问 题的决定》，指出：“深化行政审批制度改革，最大限度减 少中央对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动， 一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效 率；由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方 和基层管理。”[1]根据这一改革战略部署，当前从中央到 地方，都在有条不紊地推进行政审批制度改革，高等教育领 域就教育权力、行政领导和制度政策进行了全面清理，取得 了一定成效，促进了教育行政职能转变和自主办学发展。但 是，在教育行政制度改革和创新的实践中，对改革过程中的 几个关系的处理，有些人还有疑惑。本文拟就这几个关系作 点肤浅探讨。
1 市场和政府：厘清范围界定 新中国建立后，我国实行计划经济，高度集权的行政审 批制度是计划经济运行的产物，两者相伴相生。这个时期， 教育行政制度呈现出两大明显特征，一是教育行政审批制度 几乎全面覆盖办学审批、人事任命、课程设置和资产管理等 各个领域，行政管理集中统一；
二是作为计划经济运行的重 要支撑，教育行政制度具有单一性，表现为审批内容单调， 管理方式简单。在计划经济向市场经济转变过程中，为了活 跃市场秩序、丰富社会关系，我国行政制度的范畴和作用发 生着重要的转变。一定程度上说，现存的高等教育行政制度是改革开放以后才逐渐建立完善起来的，是社会主义市场经 济的有机构成，反映了经济社会发展的客观规律。
在市场经济里，市场竞争容易导致行业垄断，抑制自由 贸易，单纯以市场的自发调节进行社会资源的配置，难以解 决社会公平公正问题，无法满足社会对公共产品的需求。正 如亚当斯密所说，“如果每个人都从利己的角度出发，那么 不需要任何外力的强制，人们就会在相互交易中合作最后达 到社会福利最大化。”市场经济本身具有的这些缺陷，说明 市场这只“无形之手”不是万能的，需要政府进行正当干预， 教育行政审批就是政府干预的重要方式之一，通过行政审批 干预，防止恶性竞争和资源浪费；
通过对具有排他性和非竞 争性的教学产品和教育培训服务实行政府特批许可制度，严 把教育准入标准和要求，实现政府对公共资源的最后配置格 局，解决社会的贫富差距和分配不公等社会问题[2]。
事实证明，没有哪一种力量能够单独承担起全部职责， 过多的政府干预最终带来政府失灵，在教育行政领域主要表 现：一是在教育主管部门管理的过程中，由于少数领导的执 政理念偏差，对部门的管辖范围界定不清，对我国经济发展 面临的主要矛盾与教育内部的主要矛盾没有形成正确认识， 难以保障高等教育管理育的正常运行。二是行政效率较低， 提高了高等教育成本。在教育行政对高等院校的相关设置管 理过程中，更多考虑的基于方便管理的需要，往往对设置的 具体认定标准不一、随意性过大，环节多、流程复杂，过多的“自我保护”措施出现在行政管理规范中，这些都会使得 教育资源严重浪费，教育管理效率过低，无法满足社会发展 对高等人才的客观需求[3]。三是教育行政在对事项的干预 度上把握不准确。有的部门在管理事项上采取“抓大放小” “明减暗增”“避实就虚”的做法；
有的部门在权力下放事 项方面坚持“放责不放权”“放审批不放许可”，审批环节 混乱；
还有的部门强化部门作用，以增加前置条件方式，从 而冒出具有一定权益合法化形态的行政审批事项。
市场不是万能的，政府也不是万能的，要激活高等办学 活力，关键在于政府与市场良性互动，促进经济社会协调发 展，必须厘清政府与市场的范围界定，而且是一个不断变化 发展的动态界定。一方面，市场仍然是基本导向，在教学资 源配置过程中，政府必须充分发挥市场的决定性作用，坚持 市场实现利润追求行为的合法性，利用市场竞争机制，为高 等教育的良性发展创造人力、物力和财力的供给平台，提供 更好的基础设施和物质条件。另一方面，政府这只“有形之 手”是弥补市场先天缺陷必不可少的有效手段，政府虽不是 万能的，但还是有用的，是必需的，为了避免失灵市场，政 府必须引入教育系统的第三方评估机制，把教育行政审批制 度放入市场，运用经济评估模式论证其确立的必要性和可行 性，重点是教育行政审批运行成本和社会收益的预期值，才 能实现教育行政审批的效率最大化力。总之，“该市场的给 市场，该政府的归政府”，发挥政府在教育资源配置中的助推作用，进一步完善高等教育行政制度。
2 权力和腐败：监督权力运行 行政审批是政府行政权力的具体表现，它由法律制度赋 权，依据法律法规来行使和发挥着的官僚体系，对外构建的 以许可为核心的管制体系，直接的结果就是培育了庞大的权 益群体，这些群体寄生于行政管理体制内。高等教育性质体 制改革需要解决的核心问题是中央与地方政府、教育管理部 门与学校围绕教育事权方面的权限划分。通过改革，所有高 校的审批权由过去教育部审批变为省级政府审批；
相应专科 层次的招生计划权力由中央下放到省，中央只保留了本科权 限。教育行政管理体制就像一座冰山，显性的制度条框是水 面以上的部分，而隐蔽在水面下的部分则是由教育部门内部 官僚群体的主观意志、运作传统、行为习惯、权益利益和人 员素质等因素决定，这些因素容易为教育腐败提供温床，表 现为三种行为：一是扩张权力，让事情不容易办。作为权力 的掌控者，教育行政部门往往暗中破坏正当利益原则，让审 批事项不断衍生，导致行政机构的臃肿和社会资源的浪费， 大大增加了整个社会的教育成本。二是加高门槛，使简单问 题变得复杂化。政府的一个基本职能就是通过行政审批，从 制度层面设置许可门槛，对关系国计民生的社会公共事务进 行有效管理。高等院校设置进入门槛，这本来是必须的，但 是，设置过高进入门槛，通常会让简单事项繁琐化、简易事 务程序化、部门意图法定化，造成行政审批随意性加大，时效过长[3]。三是以事养权，突显行政审批部门的权力存在。
在内控机制软弱和外部监督乏力的情况下，有些教育行政机 关会“根据自身需要”，为自身权力的存在和权力的体现设 立相关审批事项，把工作变事权、以事权变职权。
任何名义的组织，只要存在着权力的行使，必然存在腐 败的可能性。因为，一旦拥有了能够左右他人利益实现的权 力，任何组织或者个人都会产生通过这种权力实现自我利益 的意愿。高等教育行政审批中的腐败行为体现了行政审批部 门，或者确切地说应该是人的原始趋利本性，腐败是基于人 性的，任何制度都不可能从根本上消除它，这既不是制度本 身的原因，也不是权力自身的原因，根本的原因在于掌握权 力的人，是人出了问题，是出了问题的人抓住制度的漏洞来 满足自己的私欲[4]。公共权力是制约“人的欲望”的有效 手段，当管控过了头可能发生偏离，那就是管制越多，腐败 就会越多，但是不能单从行政审批中的腐败行为来否定政府 对高等教育的管制行为，这恰恰表明高等教育行政制度改革 还有许多地方需要完善，是一项长期的改革任务。
3 改革和法律：注重法治引领 法为人类提供了秩序和稳定，西方发达国家的行政审批 制度改革，其中一条成功的经验就是重视法治在改革中的引 领作用。12世纪，南意大利颁布了欧洲最早的许可证法令 ——《阿里言诺法令》，规定医生行医必须有执照，建立了 相应的执照考试制度[5]。1975年，美国政府取消证券市场股票委托手续费的相关规定，由此拉开了美国行政审批制度 改革的序幕[5]。我国推进的行政审批制度改革不是一个单 一独立的任务，它身上肩负着更为艰巨的政治、经济和行政 的神圣使命。教育行政审批制度改革目的是合理配置教育资 源、规范政府与高校的职责范围，提升高校的办学水平与社 会发展需要同步协调；
同时，通过教育行政管理体制改革， 激活高校管理方式，增强高校与社会、高校与政府、高校与 教师学生的和谐度。
我国构成教育行政审批设立和实施的法律制度十分广 泛，根据有关统计，中央和地方各级政府都颁布了大量的地 方性法规，这些法律数目繁多，但覆盖的内容并不全面。一 些法律简要列明了教育行政审批的构成要素，但没有涵括教 育行政审批的申报情形和办理方式；
一些法律确定获得高校 行政审批的合法人条件和相应标准，但没明确教育管理部门 应该遵守的实施程序和办理期限；
还有一些法律试图化繁为 简，用小衣包大身材，脱离实际，法律优先和法律保留原则 在实际操作中体现不足，很多时候依法依规形同虚设，增加 了教育行政的社会成本，无法实现预期改革目标。
教育行政制度改革就是要建立起一套与社会主义市场 经济相适应和行之有效的行政审批法律制度，用法律手段来 确保社会教育资源、私人利益、公众利益之间达成平衡。在 立法上要体现审批部门与高校权利和义务，对法律关系主体 要严格按照权力与责任、权利与义务相互平衡原则来进行规制；
教育行政审批运行程序也必须保障相对人的利益，明确 审批部门的职责，增加高校的自主权[6]。在改革中需要保 留或者要求新增设行政审批事项，都必须遵循依法行政原则， 做到合法有据，严格按照法定程序发布设立。教育行政制度 改革需要清理现有的法律法规，对于目前现有的涉及有关教 育审批的法律法规，分级分类筛选，关于教育行政制度的中 央法律行政法规、地方性法规要依照法定职权和程序设定审 批事项，关于省级以下的规范性文件，原则上不可以设立具 有约束行政相对人的审批事项，只有这样，才能用法律保证 教育行政权力的规范行使，防止权力滥用。
参考文献：
[1]于淑丽. 简政放权难在哪里？——以行政权力清单 推行为切入点[J]. 机构与行政，2015(8)：49-50. [2]赵含栋. 从权力清单制度入手，深入推进地方行政 审批制度改革[J]. 改革与管理实践，2015(6)：17-20. [3]艾琳，王刚. 行政审批制度改革[M ]. 北京：人民 出版社，2015. [4]周志忍. 当代国外行政改革比较研究[M]. 北京：国 家行政学院出版社，1999. [5]刘炳香. 西方国家政府管理新变革[M]. 北京：中共 中央党校出版社，2003. [6]应松年. 行政审批制度改革：反思与创新[J]. 学术 前沿，2012（5）：48-53.