制度是组织表现的基本形式，是维系一个组织有序活动的纽带。大多数效率低下的企业并不是因为没有制度，而是不能将制度贯彻下去，执行到位。制度得不到有效执行，主要因素有二：一是制度的制定者，二是制度的实施者。制度的制定者留下了“病根”
一、制度的可操作性太差
主要表现为：1、制度定位过高，超出了员工接受能力和素质要求，造成多数员工达不到要求而失去信心。2、制度体系缺乏系统性，政出多门，前后矛盾，让员工左右为难，无所适从，最终产生逆返心理。3、制度过于文字化、或者意义含糊。如在厂务公开有关制度中规定，凡关系员工切身利益的事项要公开，凡关系单位发展的重大事项要公开，凡能够公开的一律要公开，但操作起来还是不清楚具体有哪些事项要公开。4、制度定得过于繁琐，一般员工很难准确掌握，因此也不可能照章行事。5、制度定得太死，缺乏必要的灵活性，让人难以遵守。如原内部《职工医疗保险办法》规定：职工医疗门诊费一律实行定额补贴，住院费按比例报销。但一些患有重大慢性疾病的职工，需常年吃药，如不住院，高额的药费个人无法承受，如住院治疗，个人总体负担不会减轻（因是按比例报销），但单位的负担却明显加重。如果规定部分特殊疾病的门诊药费可比照住院报销，则对患者和单位都有利。
二、制度体系不完备
一是对制度的执行没有规定相应的保障条款。如本单位《对个体及外协单位勘察施工管理规定》中有一条：严格禁止受聘人员或联营单位用本单位的证照以各种方法与本单位实体争项目。但至于怎么样算是争项目、争项目了怎么办却没有明确的规定。二是对制度执行过程中的奖惩规定不明确。翻阅一些规章制度，经常可以发现诸如表现优秀者要给予一定的奖励，违反规定的要给予相应的处罚，造成损失的要追究相关责任等措辞，让人看后不知所云。三是对制度的执行者缺乏必要的约束。如制度规定，对在工地不配戴安全帽者，发现一次罚款5元。为什么这么一条简单且很有必要的规定并不能得到很好的执行？原因在于管理者即使不执行这一规定，一般也不会有人认为他有过错。应该明确的是：员工不配戴安全帽，是员工违规；而管理者发现员工不戴安全帽而不进行处罚，则应看作是管理者违规。遗憾的是这一点往往被人们忽视了。
三、制度长期处于静止不变的状态
一条规章，十载不变，许多制度存在的条件已经不存在，但制度却照施不误。如地勘单位的劳保用品制度，原来适应野外施工需要发胶鞋、雨衣、棉衣、手套，现在行业转产了，于是有的单位违规将劳保用品改发皮鞋、卫生纸、水果或者人民币，我们也许不能将责任完全归咎于违规者，因为原来的劳保用品他们确实已经用不上。建立制度的唯一目的是提高效益和效率，当一种制度已成为发展的障碍，我们为什么一定还要遵守它呢？还有一项很重要但往往不被人重视的工作就是：废除制度。翻开我们的《规章制度汇编》，发现有很多制度早已不实行了，但仍然堂而皇之地存在，这样就很容易造成一种假象：既然有的制度存在但可不遵守，那么其它的制度也不必遵守。
四、制度的制定者一厢情愿
企业的管理者在制定制度时，往往过于强调机构的利益，希望员工规范言行，服从指挥，按照管理者的意志行事，但却很少考虑被管理者的立场和个体利益，所以这些制度生来就是不公平的，也不可能被大多数员工认同和接受。有的企业制定制度没有规定严格的程序，未经论证，未经必要的审核，更没有经过事实的检验便草草出台，结果是一经实施却发现漏洞百出，最后也只有草草结束。还有些企业的管理者对制度缺乏足够的严肃性，朝令夕改，完全被少数人的意志所左右，随意性极大。如某单位的分房政策，先规定两口之家不能住两室一厅，后是小孩不满5岁的不能住两室一厅，中途还补加了一项规定：承诺终生不育者可住两室一厅，且还要另加4分。原来规定住标准房的不能再分新房，后是住半新标准房的不能分新房，最后又改为不管原来住什么房的都可以再分新房。真可谓一年一变样，三年大变样。
制度的实施者加重了“病症”
制度本身的问题是客观存在的，而制度实施者的行为是主观能动的，制度难以执行除了客观的因素外，也有其人为的主观原因。
其一是制度的执行者。我有意识地查了一下本单位的物业管理制度，发现其中有这样的规定：“凡在公共地段乱搭乱建者，罚款50－100元；私养家禽，公共地段种植蔬菜农作物者，罚款10－50元；践踏草地、攀折花木者，罚款10－50元，。”但自我参加工作至今11年，却从不知道有人因此而受到处罚，且要乱建的还在建，养禽种菜的还在种，践踏花草树木的也还是屡见不鲜。为什么这些制度执行不下去？分析其中的原因有三：一是制度执行者缺乏公心和责任感，要么碍于情面，要么有心偏袒，要么是司空见惯，麻木不仁；二是执行制度不能持之以恒，热一阵，冷一阵，时间一长便熟视无睹；三是制度的学习宣传不到位，甚至连执行者
自己都很难把制度的详细规定一五一十说清楚，更何况是一般的居民，早将其抛之脑后。
其二是制度的监督者。有人认为：制度遭到破坏，在多数情况下都是缘于领导者自己首先破坏制度。这一观点固然有失偏颇，但也不无道理。作为普通的员工或者管理者，他们迫于压力一般不敢违反制度，而只有领导者有权超越、甚至改变制度，因为领导即使违反企业的内部制度往往并不会因此受到处罚。现在这种现象并不是没有，只要有领导的批条，有领导打招呼，问题都可以解决，而不管是否违反了原则，这也是为什么社会上有那么多人热衷于走“上层路线”的根本原因。甚至有个别素质不高的领导会对坚持按制度办事的下属说：这件事就这么办，出了问题我负责！领导者违规，谁来监督？
如何把制度执行到底
通过对以上原因的分析，提出以下建议供各级管理者参考：
一、让制度变得更合理。举例说明：假设三个人要分一块金币，如果由第一个人切金币并且又先挑金币，尽管你对切金币的人进行反复的思想道德教育，也很难保证他真正做到公平公正。如果我们从制度上这样规定，可以由你第一个切分金币，但是必须让其他两个人先挑。制度稍作调整，结果会怎样？他一定会想尽一切办法尽量做到平均，因为一旦分得不均，吃亏的是他自己。检讨一下我们的工作方法，往往就像第一种分币法，热衷于把精力过多地放在空洞的说教和作指示上，对制度本身的缺陷却关注甚少，而这恰恰是制度难以真正落实的重要原因。
二、克服制度执行者的心理障碍。制度难以执行下去往往与制度执行者的如下心理因素有关：一是碍于情面，怕把关系搞僵；二是害怕受到打击报复；三是害怕牵扯过多的时间和精力；四是担心得不到更多人的支持，因为现实生活中，严格执行制度的人并不一定能得到好的评价；五是认为个别人违反制度是小事，不会对事业造成大的影响，因而不能从小处着眼，防微杜渐，习惯于下不为例，迁就思想较重。要克服上述心理障碍，最重要的是要帮助他们树立远大的理想，增强事业心和责任心，只有这样才能彻底根除各种私心杂虑的羁绊，做到襟怀袒荡，勇往直前。
三、让制度成为一只火热的炉子。热火炉有三个最基本的特性：一是及时性，你只要一摸到它，瞬息间就会感到疼痛；二是预警性，你即使不去摸它，你也会知道一旦接触热火炉会有什么样的结果；三是一致性，即对事不对人，不管是谁，也不论在什么时候，摸到火炉的后果都是一样的。让制度变成火热的炉子，就是要对违规者在最短的时间内作出处罚，而不要等到更多的人纷纷效仿，造成更严重的后果之后再去处理。要加大对制度的宣传教育力度，让制度深入人心，人人皆知，因为这是人们遵守制度的最基本前提。要坚持制度面前人人平等，既不能因人而异，也不能时宽时严，有失公正。因为制度一旦失去一致性，企业必然要为这种不公平付出沉重代价。
四、对违规者给予恰当的处理。如果对违规者不进行必要的处理，那么遵守制度的人就会有吃亏甚至上当受骗的感觉，随后便纷纷加入到违规者的行列。如本单位全集资建职工住宅楼，第一期所有的住户都按时交足了房款，第二期只有一个人没有按规定交房款，但也没有受到任何处理，到第三期时发展到有十几个人不交房款了，时至今日，已近三年，这一事件仍没有得到最终解决，给单位的管理秩序造成了严重损害。所以，让违规者付出相应的代价是必不可少的。但如果对违规者处理不当，有时也会产生适得其反的效果。有几点是需要注意的：1、在作出处理决定前要告诉违规者犯了什么错误，并给予其申诉的权利；2、不要当着其他员工的面批评员工，这样会使被批评者产生较强烈的负面情绪，难以收到好的效果；3、必须坚持以制度本身的规定作为决定是否处分或给予何种处分的依据，尽量避免人为因素的干扰。比如，当违规行为较少时，我们可能不把它当回事，但是当一个员工同样的违规行为反复出现，或者不少员工都出现类似错误时，我们可能会因无法容忍而采取过分严厉的惩罚措施。
五、授权一个对制度执行进行监督的部门。在日常工作中，制定制度的部门很多，但制度执行没有，执行的效果如何，往往没有人去深究。授权一个独立的监督部门，它的职责应该定位为：1、对所有发布的制度进行统一严格的审察，主要看制度有没有出台的必要，制度是否切实可行，制度的条款是否科学严密，制度与制度之间是否存在矛盾和冲突。2、对各职能管理部门执行制度的情况进行考核和监督，对有制不依，执行制度有失公正的行为提出警告，并责成其纠正。3、对管理者本身可能存在的违规行为进行监督，避免出现特权阶层。
有人说，造成国有企业效率低下的原因是产权不清，或者是机制不活，而我认为最基础的还是管理问题，是制度建设有问题，因为不管是什么产权性质的企业，如果其制度不切实际，或者有章不循，执行不力，同样会造成管理混乱，效率低下。希望企业的管理者敢于弃旧图新，多制定适用、有效的制度，并保证把所有制度都执行到底。