学前教育安全立法问题探讨
学前教育安全立法问题探讨 摘要近年来频繁出现的学前教育机构教育管理人员虐 童事件反映了幼儿保护存在的法治问题。当前没有一部法律 来明确规范学前教育过程中各种社会主体的法律权利及义 务，是学前教育幼儿权利得不到有效保护的重要因素。依法 治理我国的学前教育，保障学前教育机构幼儿的权利已经迫 在眉睫。因此，有关学前教育的安全立法尤为重要。关键词立法；
学前教育；
安全制度；
立法调整范围 近年来在学前教育机构频繁出现人为伤害幼儿的事故， 这些社会事件引起了人们对幼儿安全问题的法治思考。特别 是如何依法预防和处理这些安全事故还没有一部专门的法 律法规，因此，为了做到有法可依，有关学前教育安全立法 已经刻不容缓。
1目前我国学前教育过程中存在的幼儿人身伤害 事故法治问题据前瞻产业研究院《2017-2022年中国学 前教育行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》的数据显示， 截至2016年，我国共有学前教育机构23.98万所，其中公办 学前教育机构8.56万所，民办学前教育机构15.42万所。[1] 这些数据说明学前教育机构数量庞大，急需法律法规来为幼 儿的学习与生活安全保驾护航。
1.1有关学前教育安全的法律法规缺失问题 我国当前没有专门规范学前教育机构的专门法律，涉及 幼儿安全的法律也不存在。除了20世纪80年代原卫生部颁发的《托儿所、幼儿园卫生保健制度》一部有关卫生安全的行 政法规外，其他问题只能参照适用。因此，在没有法律可依 的情况下，行政监管显然难以做到合法有效。发展学前教育， 用法治思维和法治方式来规范和管理学前教育已经刻不容 缓。现有的政府规章涉及的内容很难产生法律实效性。因为 依照我国立法，部门规章无权制定法律关系主体之间的法律 权利与义务规定。[2] 1.2国家、学前教育机构与幼儿及其监护人等主体间的 法律关系问题 学前教育机构对幼儿造成的权利侵害如何承担责任，这 一法律问题的属性当前存在广泛争议。从我国《教育法》《民 办教育促进法》等的法律规定来看，学前教育机构应当是具 有独立法人资格的学校。因此，如果学前教育机构对幼儿的 权利实施了侵害，就应当承担法律责任。学前教育机构在依 法成立并实施教育教学的过程中还须接受国家的行政监管， 教育工作人员应当具备教师资格，教育机构具有保障幼儿人 身安全的责任和义务。因此学前教育机构在与幼儿的法律关 系问题上还具有一种特殊的行政法权利义务关系。这是一种 双重的法律关系，即通过对学校学生管理规定内容来分析认 为学校与在校学生之间的法律关系是一种双重关系，即部分 民事法律关系与部分行政法律关系。[3] 2制定学前教育机构安全法的必要性与可行性 制定学前教育安全法是完善我国教育社会治理体系的需要。我国的义务教育、中等教育及高等教育已有较为完善 的法律制度，但唯独没有关于学前教育的法律法规，出现相 关问题只能参照现有法律法规，行政法规规章上仅有《幼儿 园管理条例》和《幼儿园工作规程》等规定，这使得我国的 学前教育法律体系成为整个教育法体系上的短板，使得整个 教育法体系缺乏统一性和连贯性。面对近年来发生在学前教 育机构中侵害幼儿权利的频发事件，必须从制度上来消除或 减少这样的事故发生。尤其是从法律制度上来针对当前在学 前教育机构中发生的幼儿人身伤害事故相应情形来具体规 定学前教育机构及其教育工作人员应当具有的法律权利和 承担的法律义务，才能真正达到保护幼儿学生的人身权利的 目的，实现依法治校的社会治理结果。当前有关学前教育的 立法问题多年来已成为国家立法提案的热点。自2000年在全 国人民代表大会上有代表提出学前教育立法提案以来，有关 人大立法机构与教育部门的合作研究就一直在进行，而且教 育部在2011年还启动了学前教育立法工作。时至今日，学前 教育立法已呼之欲出。
3学前教育机构安全法的调整范围 学前教育安全法的调整范围应当包括对学前教育机构 的投资举办人、运行管理者、实施教育教学及日常生活看护 人员、幼儿及其监护人等在法律上的权利和义务。在立法上 明确这些法律主体的权利义务是为学前教育安全法的调整 对象和调整范围。同时，对幼儿在学校接受教育和生活照顾过程中涉及安全事故的预防和处理程序是安全法最为重要 的调整内容。立法调整范围的确定有利于所要处理的法律问 题和所要调整的社会关系能够实际进行操作，防止在适用法 律过程中出现无限扩大或无法确定范围而导致纠纷得不到 有效解决。另外，由于我国教育体制受传统思想影响大，幼 儿学生的权利主体地位在实际教育教学过程中没有得到教 师的应有尊重。因此，该法的调整范围还需强调依法治校的 原则，明确从事学前教育的幼师教师及管理人员的特定资格 要求，安全管理及生活照顾的特定权利和义务，以及幼儿及 监护人的特定权利和义务。除此之外，立法调整范围还应当 与未成年人保护法、侵权法、教育法、教师法等法律中明确 政府、学校投资人、学校与教师等社会主体法律权利与义务 关系调整范围相衔接。[4] 4学前教育机构安全法的基本框架和主要内容 学前教育安全立法的基本框架应当围绕学校与在校幼 儿学生法律关系中各自的权利与义务来展开，将那些在实践 中被证明为行之有效的，特别是将近十余年来全国各地方立 法实践中取得的有效制度设计以基本法的形式确立下来，从 而发挥有效的法治保障作用。
4.1安全预防制度 安全立法内容应当以预防为先，也是有效保障幼儿权利 的最好办法。目前，国家在安全生产领域有一套事故预防机 制，但是具体应用到学校教育教学领域却少见，或者是参照适用。例如《安全生产法》第二十五条第三款规定就涉及了 学校安全问题。学前教育安全预防制度应当包括且不限于以 下范围：一是规范各级人民政府及其有关部门在学前教育机 构安全问题上的预防职责；
二是规范学前教育机构举办者、 学校、学校教职员工的安全预防职责；
三是规范幼儿学生父 母或其监护人的预防义务；
四是规范为学校和在校学生提供 相应社会服务或者学习、生活等设施设备的社会组织和个人 的义务。
4.2事故处理制度 学前教育机构教学及管理安全问题应急机制要明确到 学校，要与在学前教育机构发生的具体情境相结合，从而形 成有效的应急预案。而设计和健全学前教育学校安全应急管 理制度的核心在于有效地运用法律措施来整合学校及有关 法律主体的各种应急力量，实现学校在应急管理方面的效率 最大化，从而形成一个多元主体协作的学校安全应急机制。
有效而具有可操作性的学校安全应急制度应当以学前教育 机构为中心，相关法律规范的内容设计要以整合各种社会资 源为调整方向。另外，学前教育机构安全事故处理程序包含 了处理机构组织的法定设置、处理过程的法定性及处理过程 信息的公开性等内容。具体包括两个方面的处理程序：一是 学前教育学校对幼儿学生安全事故导致的伤害事故的应急 处理程序，二是事故责任认定和赔偿纠纷的处理程序。这一 制度设计中，针对可能基于幼儿伤害事故而引发群体性事件的可能性，还需要规范事故处理信息公开规则。
4.3安全责任分配制度 在学前教育机构安全事故预防与处理过程中，单从法律 责任承担的层面来说，各法律关系主体责任的承担认定涉及 民事责任与公法责任两方面。民事责任主要涉及损害赔偿， 而公法责任则主要涉及对安全事故承担相应行政责任或刑 事责任。对于承担民事责任需要解决两个问题:一是责任的 分配，二是民事赔偿责任的实现。另外，对于处理事故时涉 及适用的过错原则，学前教育学校只对在校学生伤害事故承 担过错责任，且需根据相关当事人的行为与损害后果之间的 因果关系来确定。这补充了学校、教职工、家长、学生、第 三人因过错没有尽到相应的义务，导致学生伤害事故发生的 应当承担与其过错相应的民事责任。[5] 4.4安全事故损害赔偿制度 基于当前调整学前教育机构与幼儿学生及其监护人之 间关系的法律主要表现为民法、行政法等具有交叉规范的性 质的法律，加上我国的学前教育机构具有公立和私立混合的 现状，因此学校在对幼儿学生及其监护人的关系处理上也有 不同的实际操作方法，且这些不同性质的学校与幼儿学生及 其监护人在安全事故问题上通过诉讼手段来解决在实践中 也不多见。因此，安全事故损害赔偿制度在这一领域进行特 别规定有利于明确有效地界定学前教育机构学校与在校幼 儿学生及其监护人之间的相应法律关系，使得法律实践中司法机关对各种主体的法律责任认定在实践中操作起来更容 易。