从公共管理角度谈规范矿难管理途径
从公共管理角度谈规范矿难管理途径 从公共管理角度谈规范矿难管理途径范文 20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危机， 推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。公共治理 理论就是关于不要求政府事必躬亲，政府应该扮演“守夜人” 的角色，做自己应做和能做的事;不强求自上而下、等级分 明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间的平等对话的 系统合作关系的一系列理论。矿难治理属于公共管理的一部 分，应该强调市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合 作。具体操作过程中，政府的角色不是划桨而是掌舵，不是 控制而是协调。总而言之，以矿工实际需求导向为目的，实 行多元的、民主的、协作的行政模式管理煤矿安全生产。1公众视野中的煤矿安全严峻形势 煤炭行业是我国重要的能源基础产业，在我国经济建设 和社会发展中居于支柱性地位，但是煤炭行业也是生产事故 多发的行业之一。根据有关数字统计，20世纪90年代，我国 矿难每年死亡人数在7000左右。21世纪以来，死于矿难的人 数虽有所减少，但是频发的矿难依然令人触目惊心。新世纪 以来，我国每年发生的矿难都在2000起以上，死于矿难的人 数也在3000人以上。煤炭安全是安全生产工作的重中之重， 它关系着煤炭工业的可持续发展，关系着国家的能源安全和 经济安全，对全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会也 有着极其重要的影响。表1为2007年全国煤矿安全生产伤亡事故情况表，由此可见我国的煤矿安全的严峻形势。矿难是 每一个工业化国家必然经历的转型阵痛。纵观一百多年美国 煤炭生产史，其也有过矿难频发的痛苦经历，但如今煤矿业 已经成为美国最安全的产业之一，其劳动安全性甚至好于农 业、建筑业和零售业。2010年4月10日，美国西弗吉尼亚官 方证实4月5日发生的煤矿爆炸事故已导致29人死亡，这是美 国1984年以来伤亡最严重的一起矿难!据国家煤矿安全监察 局统计，我国矿难死亡人数占世界矿难死亡人数的80%。中 国2009年的煤矿百万吨死亡率为0.892，美国是0.018。表2 和表3为我国与世界其他国家矿难死亡人数的比较。表1可以 看出，我国煤矿行业事故的频发和死亡人数的众多。表2、 表3可以看出，我国煤矿行业的死亡人数远远高于美国、俄 罗斯、南非和中等发达国家，经济的发展不应该以人民的生 命安全为代价，我国的煤矿安全生产形势不容乐观。
2矿难频发的公共管理深层次原因 我国的煤矿行业是经济发展的支柱性行业，也是安全事 故频发的行业。现阶段我国研究矿难的学者纷纷从人性、腐 败、地方保护等方面深入探讨了矿难发生的诱因。然而，从 公共管理的角度看，经济利益的驱使、安全意识的淡薄和监 管职能的缺失是当前矿难屡禁不止的重要原因。
2.1经济利益的驱使 马克思在《资本论》里有一段经典的描述，“一旦有了 适当的利润，资本就会大胆起来，如果有了10%的利润，它就会到处被使用;有了20%的利润，它就会活跃起来;有了50% 的利润，它就会铤而走险;而为了100%的利润，它就敢践踏 人间一切的法律;为了300%的利润，它就不惜冒犯任何罪行， 甚至绞首的危险”。由于煤炭行业生产的高额利润，尤其对 于那些较落后但有煤矿资源的地区，大量甚至超负荷采煤成 为顺利完成财政指标、提升官员政绩的首选。一些矿产地企 业和地方政府超限开采、超负荷运转，置安全和生态保护于 不顾;一些小煤矿则把煤矿当做摇钱树，非法经营。有些已 取缔的小煤矿也出现关闭―――运营―――关闭―――运 营的怪圈。我国企业的安全员，大都是兼职，难以顾及安全 生产，不要说他们不敢管，也没有人听，久而久之，不少人 都忘了自己是安全员。事实证明，本应是煤矿安全监管者的 县乡级地方政府，往往直接或间接参与煤矿的经营。作为一 些地方的主要产业，违法违规经营的煤矿不仅能解决就业问 题，也能解决税收问题，非法小煤窑一旦关闭，地方政府就 会出现财政危机，甚至连有些职位的工资也发不出。经济利 益的驱动使大量非法的小煤窑继续存在下来。
2.2道德水准低下 因为矿难频发，黑洞洞的煤矿吞噬了一个个鲜活的生命， 这些年来，国内有“血煤”之说――――“不要滴血的煤”、 “不要带血的GDP”。“血煤”是新词，更多隐含着一种道 德谴责。德国的煤矿工人每天都能听到一句温馨的问候:“祝 您平安升井!”这种意识深入人心对德国煤矿起着重要的支撑作用。我们所欠缺的恰恰是这种对矿工负责的意识。矿主 以及煤矿主要负责人都把矿工看作赚钱的机器，为了利益可 以不顾矿工的生命安全。河南义煤集团巨源矿难发生前，矿 方曾接到瓦斯超标报告。
矿工魏毅说，矿难发生前，瓦斯监测员到魏毅所在的采 掘面进行检测，发现瓦斯超标，提醒矿工必须停产停工撤人。
但是，“(瓦斯监测员)走了过后，我们矿方经理就说‘干’， 他说‘还是干’。”就这样，魏师傅和同事冒着危险一直工 作到下午两点，直到下一班工人前来接班。升井后，魏师傅 把井下情况向领导作了汇报。然而，等到矿方再组织人员下 去核实检查时，矿难突然发生。按规定，矿工下井必须配备 救命武器“自救器”，但大部分煤矿为了节省成本，根本就 不给矿工配备，矿工甚至都不知道什么是自救器。此外，入 井登记也极不规范:按规定，矿工下井必须带上身份证、入 井证等证件，但不少矿工下井并无证件。管理不规范、配备 不完善，归根结底就是矿方相关负责人道德水准低下，对生 命的漠视，对矿工的不负责任。
2.3监管职能的缺失 我国在建立健全煤矿安全生产的法律法规体系的同时， 也依法建立健全了煤矿安全生产的监督管理体制，构建了 “国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格 局。自1999年国务院决定煤矿安全生产监察体制实行垂直管 理以来，煤矿安全监察机构经多次调整，逐步形成由国家、省级及其区域三级煤矿安全监察机构组成的煤矿安全监察 体制。但是，从矿难频发的事实证明，监察效果并不明显。
首先在煤矿行业的准入方面，政府就拥有发放许可证的垄断 权力。我国法律规定，探矿和采矿必须具备六种证书，才有 资格“开张”，这就使许可证成为稀缺资源。一些煤矿没有 达到开采的准入条件，但是在煤矿行业高利润的现实面前， 企业就会通过向掌握公权力的部门寻租以达到其目的。这些 部门涉及到工商行政、安全监察、煤炭管理、国土资源等多 个部门，这就增加了企业寻租的成本，一些私营中小型煤矿 为了减少交易成本，成本内部化。这些得到“好处”的政府 官员在客观上由煤矿安全生产的监督者变为纵容者，官员与 矿企在共同利益的驱使下成了“一根绳上的蚂蚱”。我国法 律规定必须对矿山进行严格监管，但是由于监察部门和检查 员无法保持独立性，监察职能弱化，反而为官员腐败提供了 条件。
美国曾经也是一个矿难频发的国家，但是美国围绕煤矿 安全生产，先后制定了10多部法律，例如:1951年，伊利诺 伊州一个煤矿导致119人死亡，直接催生了1952年《联邦煤 矿安全法案》的出台;1968年的西弗吉尼亚矿难导致78个矿 工死亡，又直接催生了后来的《联邦煤矿健康和安全法》的 产生，安全标准越来越高。由于国情和具体情况不同，我国 仅仅制定法律还不够，还要从煤矿生产的各个环节加以控制。
切实从微观细节抓好各方面，使各环节共同发挥作用，以确保矿业安全生产，保障国家和人民的生命财产安全。
3加强煤矿安全生产公共治理的措施与建议 从公共治理的角度而言，在法律制定方面，立法部门要 严格制定煤炭行业的进入标准与建设管理要求。在实际开采 过程中，具体详细的行业要求与安全指导工作交给安全生产 管理人员和技术人员去做。关于矿难的事故赔偿，可以交给 第三方市场完成，保险公司平衡矿方与矿工的利益杠杆。矿 方可以与医院建立合作关系，医务保健人员负责矿工的身体 检查与健康救治。
3.1加强煤矿行业准入与建设管理 矿业资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国 家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同 而改变。国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授 权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一 管理。煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭 生产许可证、煤矿企业工商营业执照和矿长未依法取得矿长 资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产。擅自从事 生产的，属非法煤矿。开办煤矿企业，应当具备下列条件: ①有煤矿建设项目可行性研究报告或者开采方案;②有计划 开采的矿区范围、开采范围和资源综合利用方案;③有开采 所需的地质、测量、水文资料和其他资料;④有符合煤矿安 全生产和环境保护要求的矿山设计;⑤有合理的煤矿矿井生 产规模和与其相适应的资金、设备和技术人员。煤矿建设项目应当进行安全评价，其初步设计应当按规定编制安全专篇。
安全专篇应当包括安全条例的论证、安全设施的设计等内容。
煤矿建设项目的安全评价包括安全预评价和安全验收评价。
煤矿建设项目安全设施的设计和施工应当符合工程建设强 制性标准、煤矿安全规程和行业技术规范。煤矿建设项目施 工前，其安全设施应当经煤矿安全监察机构审查同意;竣工 投入生产或使用前，其安全设施和安全条件应当经煤矿安全 监察机构验收合格。煤矿建设项目安全设施的设计审查和竣 工验收，由煤矿安全监察机构按照设计或者新增的生产能力， 实行分级负责。
3.2建立工伤保险赔偿制度 德国是世界上第一个建立工伤保险制度的国家。通过经 济杠杆的作用，使雇主加强自我约束，控制工伤事故与职业 危害风险，达到保护员工安全健康的目的。我国至今还没有 建立第三方事故保险制度，一些私营中小煤矿会通过各种方 式把事故后果转嫁给政府和矿工家属，政府承担赔偿责任， 和家属签订“生死合同”，矿主通过转嫁责任，极大地减少 了其违法行为的预期成本。经济发展的成本不应该让“残疾 的工人”或“贫困的寡妇”来负担。维特教授有一句经典的 话:“防止铁路事故的最好方法就是将公司董事捆绑在每一 辆火车的车头处。”要有效地降低现代工业体系的风险事故， 关键在于让最有能力预防事故的主体承担起事故的成本。针 对我国矿难事故赔偿制度中存在的问题，笔者认为，应该通过法律的形式提高矿难事故的赔偿数额。同时，还应该建立 并完善第三方事故保险赔偿机制，交通行业也是事故频发的 行业。汽车保险制度的建立，保险公司出于有效控制经营成 本和风险的需要，除了加强自身的经营业务管理外，必然会 加大事故车辆修复工作的管理，一定程度上提高了汽车维修 质量管理的水平。同时，汽车保险的保险人从自身和社会效 益的角度出发，联合汽车生产厂家、汽车维修企业开展汽车 事故原因的统计分析，研究汽车安全设计新技术，并为此投 入大量的人力和财力，从而促进了汽车安全性能方面的提高。
同样的道理，保险公司是独立的市场主体，必然通过成本收 益分析来实现利益的最大化。所以，矿企在购买保险时，保 险公司必然会对其安全投资状况、矿难事故发生概率等方面 进行严格的评估，对安全投资状况差、发生事故概率高的矿 企收取较高的保险费，对安全投资状况好、发生事故概率低 的矿企收取较低的保险费。保险机制的建立客观上促使煤矿 企业加大安全方面的投资，也有效维护了矿工家属的合法权 益。矿难发生后由保险公司承担赔偿责任，不但可以有效维 护矿工及矿工家属的利益，而且还可以真正实现对矿企的惩 罚，从而达到降低矿难事故的目的。从西方国家的经验看， 通过保险制度的完善来化解矿难赔偿、救济问题已经是一种 比较成熟的做法。
3.3重视尘肺病的预防与防治 近几年频频发生的煤矿安全事故让人们揪心，然而，实际上有一个比矿难更可怕的死亡阴影正笼罩在矿工头上，这 就是被称为中国头号职业病的尘肺病。世界各国都没有特效 办法治疗尘肺病，唯一的办法是预防。实践证明，只要认真 贯彻“预防为主，防治结合”的方针，严格管理，经常坚持 使用综合防尘措施，把粉尘浓度降至国家卫生标准，尘肺病 是可以控制的。
首先，建立健全综合防尘机构，组织和配备防尘专业人 员，做到定岗、定人、定职责;制定切实可行的综合防尘管 理制度;领导重视，严格监督检查等。其次，研究和实施各 项综合防尘措施，如加强通风，建立完善的供水系统，采煤 工作面应进行煤层注水;湿式打眼，使用水泡泥，爆破前后 应冲洗煤壁，爆破时应喷雾降尘，出煤时应洒水;采煤机、 掘进机作业时必须安装内、外喷雾装置，载煤时必须喷雾降 尘等防尘措施。
再次，冻结法凿井和在遇水膨胀时的岩层中掘进不能采 用湿式钻眼时，可采用干式钻眼，但必须采取辅尘措施，并 使用个体防护用品，如防尘口罩。井下煤仓放煤口、煤眼放 煤口、输送机转载点及地面筛分厂、破碎车间、带式输送机 走廊都必须安设喷雾洒水装置或除尘器等。另外，根据各煤 矿的生产特点和机械化程度，采取相应的防尘措施。
最后，对广大接尘工人和尘肺病人进行健康监护，了解 并记录职业接触史和健康状况，组织定期检查身体，掌握职 业禁忌症。对尘肺病人追踪观察，除定期检查身体外，还要认真贯彻落实国家规定的职业病相关待遇政策，按规定组织 疗养和治疗，想尽办法提高尘肺病病人的生活质量，减少病 人痛苦，延长其寿命。