我国旅游价格规制失灵的解决方案研究
我国旅游价格规制失灵的解决方案研究 市场失灵理论认为：完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式;但 在现实经济中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，理论上的假设前提条 件过于苛刻，现实中是不可能全部满足的。由于垄断、外部性、信息不完全和在 公共物品领域，仅仅依靠价格机制来配置资源无法实现效率—帕累托最优，出现 了市场失灵。当市场失灵时,必须借助政府干预才能实现资源配置效率最大化,同时对 政府行为加以规范,以提高政府管理效率.我国旅游市场恰恰存在垄断、外部性、 信息不完全等特征,各利益主体想方设法突破政府旅游价格规制,导致规制流于形 式,进而伤害公众权益,影响旅游市场健康有序发展. 一、旅游价格规制失灵的主要表现 (一)旅游价格规制存在"越位"、"错位"和"缺位" 旅游价格规制领域存在大量的政府规制"越位"、"错位"、"缺位"情 况.[2]一是"越位".主要是指政府规制权力缺乏合理界定以及程序性限制不健全, 使得政府权力在旅游经济领域被过度使用,出现了一系列的"出租"与"寻租"行为. 二是"错位".主要是指旅游经济规制权不明确,政府既是规制的主体,同时又是行业 经营的主体,既是运动员又是裁判员,导致旅游价格领域规制职能无法得到正常行 使.三是"缺位".主要是指政府"有形之手"的作用在旅游经济领域没有得到充分体 现,政府规制过于集中在价格听证等环节,在后续的监督与管理环节没有更多作 为. (二)旅游价格规制结果具有不确定性 政府对旅游价格的规制与干预主要通过政府出台的政策、制度及法律 法规来实现.当政府出于维护市场正常秩序、保护大多数经营者利益、推动行业 健康发展而出台某项政策、制度或法律法规时,可能会对某个具体旅游企业产生 不利,此时,旅游企业从政策、制度或法律法规中寻找规制上的漏洞就不言而喻. 在我国旅游价格规制实践中,时常因为在出台政策、制度或法律法规前调研不充 分,导致政策、制度或法律法规不完善,加之监管不力,使旅游价格规制结果具有不 确定性. (三)旅游价格规制的部门利益争夺我国旅游相关产业、相关部门往往归口不同政府部门管理.如旅游饭 店管理归口城市管理局,旅游价格管理归口价格主管部门,旅游景区管理因为其性 质、类型不同而分属于文物、交通、旅游和林业等多个主管部门.一些旅游规制 主管部门往往从部门利益出发来制定相关政策、制度或法律法规,从而导致实践 中的规制相互冲突.以景区门票价格为例,按照《旅游区(点)质量等级的划分与评 定》规定,在目前景区门票价格制定没有一个比较客观、特定的质和量的标准前 提下,参照旅游区(点)质量等级划分与评定标准制定景区(点)的门票价格,是各地 的通行做法.[3] 但事实上,有资格成为评级主体的部门包括多个,如国家文物局负责全 国重点文物保护单位的评定,国家林业部门负责国家森林公园的评定,国土资源管 理部门负责国家地质公园的评定等,各个部门为了各自利益,相互之间展开了激烈 争夺. (四)政府旅游价格规制成本过高 旅游价格规制成本过高主要表现为:(1)由于缺乏健全的旅游信息系统 平台,价格主管部门与旅游主管部门无法实现信息共享,加之旅游、价格主管部门 对旅游企业信息真实性的掌控不到位,导致旅游价格规制决策失灵,影响了规制效 果.(2)虽然相关部门每年都会在旅游价格规制上有所作为,并出台一系列的政策、 制度或法律法规,但由于缺乏具体实施办法,加上执法力量不足,往往使旅游价格 规制得不到真正落实.这从政策、制度或法律法规中经常采用的"应当"、"适当"、 "相应"、"其他"等不确定字语中可见一斑.政策、制度或法律法规可操作性不强, 容易产生权力寻租,最终导致旅游价格规制失灵. 二、导致我国旅游价格规制失灵的主要原因 (一)旅游信息不对称 旅游信息不对称是造成旅游价格失灵的一个重要原因.一方面,在信息 不对称条件下,仍然有很多旅游消费者作出了非理性决策.如旅游消费者参与"零 团费"旅游,实际上对该旅游产品的价格组成等信息根本不了解,这也是"零团费" 旅游得以在出境游、入境游、国内游等各领域畅行无阻的重要原因.另一方面,旅 游信息不对称给旅游企业品牌建设造成重大负面影响. 面对因旅游信息不对称而获得的短期利益,一些旅游企业放弃了对企业品牌的维护,频繁利用规制漏洞,采取不合理的措施,严重破坏了旅游价格规制 制度,侵害了广大旅游消费者的权益. (二)市场机制的局限性 市场价格机制只是一种理想状态,事实上,我国很多旅游景区如张家界、 九寨沟、黄山等,其旅游资源是独一无二的,旅游价格一旦以"市场形成",会造成事 实上的价格垄断.[4] 这些景区旅游产品定价再高,仍然会有众多的旅游消费者前往游览.因 此,国内旅游市场失灵是显而易见的,有必要通过政府规制来规范其价格. (三)部分旅游产品价格形成具有外部性特征 不存在外部性的前提下,竞争是实现市场帕累托效率最优的唯一途径;
存在外部性的前提下,企业决策和经营行为并不能导致资源最优配置.如当一个旅 游企业花费一定成本开发出新的旅游产品后,其他旅游企业会进行无成本复制,并 以更低价格展开竞争.如此一来,旅游企业的创新精神将受到抑制,旅游市场的无 序竞争也会进一步加剧,最终导致社会总收益减少.外部性的存在不仅会降低市场 效率和资源有效配置,而且会影响政府规制,破坏旅游价格规制制度. (四)部分旅游产品具有公共产品特征 公共产品是指那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品.匡林 (2001)认为,旅游资源和景区产品是一个公共产品.在西方发达国家,旅游价格对社 会效益的体现更加充分,经济效益明显淡化,以突出旅游产品的公共物品特征.旅 游消费者付费进入旅游景区后,其消费变得具有非排他性,由于存在服务"搭便车" 现象,经营者往往对观光服务与接入服务进行捆绑消费,旅游产品的价格除了反映 景区维护与保护成本外,还将旅游景区自然折旧与资源占用等成本计算在内.[5] 根据法律规定,风景区资源属于全民所有,从公平角度分析,与自然资 源有关的多余收费理应上缴财政,而不是留给地方财政或经营者.正是这种矛盾的 存在,促使地方政府旅游主管部门、各个旅游景区以及旅游实体往往从有利于自 身发展的角度有选择地执行相关政策,造成旅游价格规制失灵. 三、消除我国旅游价格规制失灵的制度创新举措(一)积极开展旅游目的地整体营销 旅游信息传递主要包括了旅行社自身市场信息传递、目的地旅游产品 供应商市场信息传递和旅游消费者市场信息传递,其中旅游社自身市场信息传递 在其中占据了主导权.旅行社会利用这种信息传递优势,放大其市场利益,从而形 成劣质旅行社市场.要改变这种现状,必须开展旅游目的地整体营销,通过旅游目 的地供应商信息传递系统构建,形成更加完善、更加对称的信息传递格局,以推动 旅游市场秩序优化.[6] 一方面,通过旅游目的地供应商信息传递系统构建,可以使其单独完成 旅游信息公开,第一时间掌握旅游消费者信息,提升旅游企业经济效益.如此,旅游 企业利益得到保障,旅游目的地涨价动力被削弱,进而从客观上维护政府旅游价格 规制的严肃性与稳定性.另一方面,通过旅游目的地供应商信息传递系统构建,可 以将那些依赖信息不透明"吃完原告(游客)吃被告"的旅行社剔除出旅游市场,促 使旅游服务企业更加注重自身服务质量提升,切实维护旅游市场价格稳定.通过旅 游目的地供应商信息传递系统构建,旅游主管部门也可以获得更加真实全面的市 场信息,从而提高其规制制度的针对性与可操作性,间接保障旅游价格规制的有效 性,避免出现规制失灵现象. (二)建立健全相关法律法规 应建立健全相关法律法规,加快政府职能转变,减少因市场垄断带来的 规制失灵现象.一是加快相关立法进程.应在《反垄断法》基础上,对行政垄断进行 明确规范,避免政府及其相关部门滥用行政权力、乱设市场准入门槛.[7]加大对行 政垄断行为的处罚力度,切实保障广大旅游消费者的利益,促进旅游市场健康有序 发展.二是加快政府职能转变.应彻底改变政府既当运动员又当裁判员的现状,对 国有垄断旅游企业经营主体实行政企分离,使国有旅游企业、旅游景区成为不再 享有市场特权的市场主体,促进旅游行业自由竞争. (三)建立合理的税收及收费制度 为了限制旅游景区外部性的负面影响,有必要由政府代表公众利益采 取相应措施.一是对旅游经营者征税.这是外部性内在化的一个重要途径,通过对 旅游经营者产生负外部性的部分征税或收费,可以很好地规制旅游经营者的行为, 减少其对短期经济利益的追求,降低其在政府有关旅游价格规制上寻找漏洞的动 力.二是改革旅游消费者收费制度.当前的收费制度并没有充分考虑旅游景区的承载能力,特别是在一些地方政府开发的旅游景区中,往往是旅游消费者越多越好, 根本不考虑旅游消费者的体验质量.可以通过实行押金退款制度和季节差价方式, 调节旅游消费者流量,促使旅游消费者在旅游过程中更好地规范自身行为. (四)制定科学合理的差别定价制度 我国《价格法》第二十三条明确规定:"制定关系群众切身利益的公用 事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面 的意见,论证其必要性、可行性."实践中,如果景区定价制度不合理,不仅会破坏旅 游价格规制,也会侵害旅游消费者的合法利益.应通过制定科学合理的差别定价制 度,消除因旅游自身公共性带来的失灵.[8] 一方面,实施不同旅游景区差别定价模式.旅游景区可以分为世界遗产、 国家级、省级、地市级、县(市区)级风景区、公园等五类.越是基层的景区、公园, 其收费应越低,可以弥补运营成本即可;省级以上风景名胜区可以考虑溢出效应和 拥挤效应.应在考虑旅游企业合理运营成本的基础上,加收一定的拥挤成本,同时 明确旅游景区成本核算体系,包括资源使用补偿费、环保费、硬件(包括游览参观 点基础设施建设)折旧、职工工资及其它福利费、管理费、利润税金等.要避免将 其他成本搭车折算进景区运营成本,提高价格的透明度与公正性,切实保护公众利 益.另一方面,完善价格听证会制度.应加强对听证会的细节审核,包括制定严格的 听证会程序,严格审核听证代表资格、科学确定各类听证代表占比,确立听证主持 人资格等,严格审核旅游企业运营成本及其价格调整的理由,并广泛征求社会意见, 维护旅游价格规制的严肃性与有效性.