民间资本入资公办职业学校的制度建设的方式创新
民间资本入资公办职业学校的制度建设的方式创新 摘 要 对H省某中等职业学校校企合作的案例分析表 明，当前制约民间资本入资公办职业学校的主要障碍在于民 间资金的盈利性与教育事业的公益性间存在着一定的矛盾， 有关兼顾利益相关者的政策诱导机制缺失，以及企业参与公 办学校办学的行为失范等方面。推进行业、企业等社会力量 与公立职业学校的合作，必须加快建立民间资本入资公立学 校的利益回报制度、校企合作的法律保障制度、教育运行的 监督管理制度以及合作办学的现代管理制度。中图分类号 G719.21 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）13-0055-04 我国是世界上最大的发展中国家，由于长期实行教育投 资一元化体制，政府投入严重不足，教育资源长时间处于短 缺状态。在我国全面建立社会主义市场经济体制的新形势下， 党和政府大力推进多元化教育投资体制，使民间投资在促进 教育发展方面发挥了重要作用。但是，由于缺乏相应的制度 体系保障，有关企业等社会力量参与公办中等职业学校办学 的成功案例仍然较少。《国家中长期教育改革和发展规划纲 要（2010-2020年）》明确提出，“建立健全政府主导、行 业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规， 推进校企合作制度化”[1]。同时也强调，“深化公办学校 办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学 校办学”。适应当前我国教育改革发展的客观要求，构建企业等民间资本参与公办学校的制度体系，已成为亟待解决的 重要课题。本研究基于H省某中职学校（以下简称案例学校） 与一民营企业合作（以下简称合作民企）的失败案例，探讨 了民间资本入资公办职业学校的制度建设问题。
一、案例概况 案例学校始建于20世纪50年代初期，隶属于H省某设区 市，为国家级重点职业学校，也是省重点建设的示范性中等 职业学校。学校占地面积300余亩，拥有教职员工200多人， 开设信息工程类、机电工程类等10多个专业，在校生总数近 5000人。学校常年开设各种短期培训班，每年为社会培训各 类专业技能型人才3000人次以上。由于办学业绩突出，学校 曾荣获省、市级文明学校、办学先进单位等多项荣誉称号。
作为区域中等职业教育的骨干力量，案例学校的改革发 展得到当地市委、市政府的高度重视。立足区域社会经济发 展的现实要求，市政府专门召开常务会议，研究制定了案例 学校发展规划，决定利用国家大力发展职业教育的政策机遇， 实施多方筹资策略，加大资金投入力度，加强学校软、硬件 设施建设，进一步扩大办学规模。在现有基础优势的基础上， 再造新的发展优势，培植本市乃至全省中等职业教育的先进 典型。
案例学校良好的发展基础和当地政府明确的政策导向， 有效激发了当地企业等社会力量参与学校办学的积极性。经 过多次协商，学校很快与当地一家民营企业达成合作协议。双方约定，将建设项目分为教学设施和生活设施两部分。其 中，教学设施按BT（建设—移交）模式，由合作民企投资建 设，项目完工后转交学校管理。学校按法定审计机构核实后 的投资总额，用10年时间还清合作民企投资本金及利息；
学 校现有学生公寓、餐厅、超市、浴池等后勤服务设施，经市 国有资产管理部门按法定程序组织评估后，由合作民企出资 一次性买断50年经营权。与学校发展规模相配套的新建后勤 服务设施，实施BOT（建设—经营—转让）建设模式，由合 作民企出资建设，并拥有50年的经营权，期满后产权归学校 所有。
由于合作协议操作过程严谨规范、公开透明，得到了当 地政府的充分肯定，也受到社会各界的普遍赞誉。无论是当 地政府还是社会各界，都认为该合作将是案例学校发展史上 一个重要的里程碑，对加快区域中等职业教育的快速发展， 为社会培育和输送更多的高素质技能型人才具有重大的现 实意义和长远的历史意义。为确保合作项目的顺利实施，市 政府将案例学校扩建项目列入H省转型升级“双千工程”、 市级推进职业教育发展战略工程、市级重点建设项目工程以 及全市“十大”民生工程等，决定给予全方位支持。
在市政府及社会各界的高度关注下，项目合作协议很快 得以实施。然而，随着时间的推移，项目进展却屡屡受挫。
合作民企以2000万元购买学校后勤服务设施之后，由于缺乏 必备的服务业经营及学生管理经验，加之与校方沟通较少以及政府主管部门监管责任不到位等原因，学校后勤服务出现 了明显的混乱状况。学生宿舍脏、乱、差现象极为普遍，食 堂饭菜质次价高，学生与后勤服务人员之间的矛盾与纠纷不 断发生，严重影响了学校的社会声誉，也招致了社会各界对 合作企业的不满。此外，案例学校近年来出现“招生难”状 况，学校在校生人数逐年减少。在这种情况下，合作民企难 以再看到投资盈利的前景，迫于经营状况及社会舆论的压力， 在履行合作协议近两年之时，主动与学校协商，将后勤服务 设施交还学校。案例学校也迫于社会观感及社会责任，给予 了及时接收。至此，一个曾被社会各界广泛关注的校企合作 协议宣告终止。
二、案例分析 自合作协议签订到终止的两年时间里，无论是案例学校 还是合作民企以及社会各界，均经历了从高度期盼到极度失 望的落差，也引起当地政府决策人员的深刻反思。原本一项 被当地政府认可、社会各界赞同的校企合作协议，为什么在 运行两年之后夭折，而且还让合作双方都经历了阵痛？笔者 认为，基于制度经济学视角，合作协议之所以履行失败，关 键在于当前各级政府鼓励行业、企业等社会力量参与公办学 校办学的制度供给严重不足。
（一）制度缺失导致民间资金的盈利性与教育事业的公 益性之间的矛盾难以调和 教育是一项面向未来的社会公益事业，其管理与发展必须把社会效益放在首位，经济效益必须服从和服务于社会效 益[2]。而民间资金（善款除外）的根本属性决定了其投资 行为必须以营利为目的。本案例利用民间资本来促进国有公 办学校的发展，特别重视缓解公立学校发展资金投入不足的 有益方面，但忽视了民间资本投入追求经济利益的本质，未 能对合作民企投资的盈利性与职业教育公益性之间存在的 矛盾予以调适，自然会导致校企合作走向失败。
（二）制度缺失导致公立学校对民间资金的吸引力不 大，企业等社会力量参与公办学校办学的信心不足 国家鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，对 公办学校改革现行管理体制和转换运行机制，提高人才培养 质量，具有重大的现实意义。如何对参与公办学校办学的社 会力量进行鼓励，是调解民间资金的盈利性与教育事业公益 性之间矛盾的关键。在政府对有关利益相关者的政策诱导机 制缺失，对民间资本入资公立学校毫无利益保证的前提下， 投资者必然会担心自身利益受损，缺乏参与公办学校办学的 信心和决心。本案例合作民企鉴于在校生人数逐年减少、难 以盈利的情况，为避免发生更大的利益损失，自然会退出合 作。
（三）制度缺失导致企业等社会力量参与公办学校办学 的行为失范 企业作为经济实体和经营主体，衡量绩效指标多以利润 为主[3]。为最大限度地获取利润，合作企业极易将办学行为转化为经营行为，将服务过程转化为盈利过程。本案例合 作民企购买学校后勤服务设施之后，由于过于追求利润导致 出现了学生公寓服务质量降低、食堂饭菜质次价高等现象。
对于学校，由于后勤服务设施经营权已经彻底转让给合作企 业，无力再进行相关方面的协调和管理。而政府监管部门仍 将之视为学校的后勤服务工作范畴，监管措施未能及时到位。
所有这些，必然导致合作企业侵害学生利益状况的出现，引 发各种纠纷和矛盾。
（四）制度缺失导致学校与合作企业的价值取向及行为 方式存在的冲突难以化解 企业资本入资公办学校之后，学校由一个办学主体转化 为两个办学主体，产权制度发生重大变革。合作企业往往遵 循市场经济规律和自身发展逻辑，追求利益最大化，凡是与 利润无关的活动常常被排斥或忽视；
公立学校则固守教育的 一般规律，希望在获得企业资助的前提下保持教育的相对独 立性，反对企业过度介入[4]。本案例表明，本来融为一体 的教育服务被割裂为教学服务与后勤服务两部分，形成了两 个名副其实的办学主体，导致双方更倾向于自我功能的发挥 而相互排斥。本应是平等互利的合作，双方却在矛盾中很难 达到协调一致，实现互利双赢，合作关系自然难以持久。
三、对策建议 制度建设促进教育发展的功能可以从宏观和微观两个 层面进行分析。宏观层面表现为有效的制度环境及制度安排减少了交易过程中的不确定性，降低了博弈主体的交易成 本；
微观层面则表现为能够有效化解市场经济中的基本问题 [5]。制度创新是一种生产关系的调整，可为民间资本入资 公办职业学校提供客观条件，协调公立学校与企业等社会力 量间的合作关系。同时，制度建设也会把阻碍合作的因素减 少到最低限度，保证合作的顺利进行。目前我国职业教育的 校企合作多停留在解决学生实训及顶岗实习等浅层次合作 上，校企互惠互利、双赢共生的深层次合作机制尚未建立[6]。
校企合作成为当前我国职业教育发展的致命弱点，也是今后 一个时期职业教育改革发展的重点和必须解决的难点[7]。
（一）加快建立民间资本入资公办学校的利益回报制度 民间资本入资公办学校，等于学校的一部分实现了民办， 理应适用于我国《民办教育促进法》第51条关于民办学校的 投资人取得回报的规定。同时，由于教育具有收益缓慢的特 点，不像其他企业产品投入市场后马上就可取得效益回报。
因此，政府应根据教育产品的社会效应和溢出效应，在强调 教育公益性的基础上，充分考虑民间资本的盈利性要求，建 立具有可操作性的民间资本入资公立学校效益回报制度，对 民间资金因投入教育事业而产生的利益损失予以适当补偿， 使民间投资实现保值增值。只有这样，才能保证校企合作的 正常运转，实现企业与学校的可持续发展。
（二）加快建立民间资本入资公办学校的法律保障制度 目前我国尚未为非政府资金入资公立学校立法，直接影响了行业、企业等社会力量与公立学校的合作。我国《公司 法》第5条规定，公司在国家宏观调控下，按照市场需求自 主组织生产经营，以提高经济效益和劳动生产率，实现资产 保值增值为目的。可见，不管采用何种手段，包括以加强社 会责任的名义，强迫企业不求盈利甚至以牺牲盈利为代价入 资公立学校，都是不可能达到的[8]。我国《民办教育促进 法》第51条规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金 以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可以从 办学结余中取得合理回报。但政府有关合理回报确定的依据 以及获取的办法却迟迟未能出台，制定民间资本入资公办学 校取得合理回报的具体办法已成当务之急。此外，现行法律 对民间资本投资公立学校后如何撤资，财产如何转移及其增 值资产如何处理等问题均缺乏明确规定，亟待完善。
（三）加快建立民间资本入资公办学校的监督管理制度 企业等社会力量与公立学校合作办学，既是不同性质的 独立法人间的利益合作，也是不同行业间的社会合作，更是 人才培养、科技开发、教育延伸、社会协调发展等的多维度 合作。民间资本入资公办学校后，有效调整了教育资源的配 置结构，加快推进面向市场办学的改革步伐。在这种情况下， 各级政府应建立完备、高效的校企合作办学服务、协调、监 督和管理制度，确保学校始终处于良好的运行状态，保证党 和国家教育方针、政策的落实，为人民群众提供优质的教育 服务。各级政府教育主管部门应切实负起责任，公平处理国家、投资者及学生各方的合法权益。
（四）加快建立企业资本入资公办学校的规范运行制度 相对于普通教育而言，职业教育的私人效应能很快得以 体现，具有广阔的市场开发前景。公立职业学校经过数十年 的建设与发展，已经具有相当的基础和实力，对企业等民间 资本更具吸引力。在履行合作办学协议时，公立学校必须适 应社会主义市场经济发展的需求，积极推进现代管理制度建 设，不断创新办学体制与机制。民间资本入资公办学校后， 校企双方应及时成立学校董事会等管理机构和学校运营执 行机构、监管机构，使合作双方能够融为一体，以此保证校 企双方的合作共赢，确保教育事业实现可持续发展。
参考文献 [1]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）[DB/OL].http：
//www.moe.gov.cn/Publicfiles/business/ htmlfiles/moe/A01-zcwj/201008/xxgk_93785.htm1. [2]蔡中宏.坚持教育公益性质，推进教育科学发展—— 兼论高校如何深入贯彻落实科学发展观[J].科学·经济·社 会，2008（2）：101-105. [3]柏晶.校企合作举办高等学校的管理研究[D].南 京：南京师范大学，2007. [4]谢臣英.我国职业院校校企合作中政府角色与功能 定位[J].教育与职业，2010（36）：14-16.[5]杨秀萍.公立高校合作办学：社会资本引入的制度经 济学分析[J].沈阳师范大学学报：社会科学版，2010（1）：
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