中国特色开放大学的管理策略
中国特色开放大学的管理策略 5+1(北京开放大学、上海开放大学、江苏开放大学、广 东开放大学、云南开放大学+国家开放大学)诞生过程中，圈 内圈外、国内国外包括来自原来管理电大的一些负责同志， 都对此提出了不少疑问，如开放大学与电大究竟有什么区 别?电大原来不就是开放大学并以开放大学的身份和名义参 与亚洲开放大学协会甚至担任其主席吗?中国应当只建一所 国家开放大学还是多所开放大学，即1+0、1+2、1+5，还是 1+X?等等。提出、探讨并就这些问题达成共识，不仅对于部 分条件成熟的电大转型升级为开放大学是必要的，而且对于 建立有利于办好开放大学的新的体制、机制和政策环境，都 并非可有可无。本人仅根据个人有限的了解和研究，归纳成 以下六个问题，作为一家之言，望能起到抛砖引玉的作用。一、为什么要办开放大学? 高等教育总是随着经济、科技和社会发展的变化而不 断变化。当今大学同一百年前相比，已不可同日而语。变化 并非无规律和趋势可循。农业社会和工业化早期是高等教育 的精英阶段，培养精英层次的政府官员、经济社会管理人才、 科技人才、法官、医生、教授、教师等。随着工业经济和工 业化社会的发展和要求，高等教育由精英阶段向大众化阶段 的过渡，形成了当今世界各国相对或者说相当稳定的高等教 育理念、定位、功能、制度、体系、结构、模式、文化。从 二十世纪八十年代起，人类社会开始急速地向信息社会和知识经济过渡，而且速度越来越快，接受教育包括高等教育和 持续提升社会成员的知识、技能、能力的价值大幅提升，工 业化时期形成的传统高等教育的理念、定位、功能、制度、 体系、结构、模式、文化面临着新一轮的巨大变革和转型压 力，以因应高等教育普及化、终身化、个性化的需求。人们 看到，在越来越多的国家，尤其是发达国家，高等学校双模 式、多模式、混合式办学已经十分普遍，因为当代大学生已 愈来愈成为离开网络无法生活、无法学习的所谓的天生的数 字化一代，面授、远程、网上、正规、非正规灵活交替、结 合使用的混合式学习已经成为学生首选；
依靠一支粉笔、一 本书和一块黑板的老师越来越难以为继；
高等学校之间、公 立与私立、教育的正规与非正规、学习的课内与课外、校内 与校外甚至国内与国外的界限在模糊，人为划分的传统教育 板块之间的壁垒在打破；
教师的功能和师生关系在变化，社 会对大学和大学生素质的期望和要求越来越高、越来越多元、 复合。适应信息时代和知识社会的新的高等教育理念应运而 生。这就是：高等教育应当普及，接受高等教育是一项基本 人权，高等教育应当开放、灵活、全纳、终身、多模等。现 代开放大学以开放、灵活、全纳、终身为基本理念，以社会 大众尤其是大量失去了接受高等教育机会的底层大众和各 种弱势群体为主要教育对象，依托挖掘各种技术包括数字技 术、网络技术、移动技术的巨大潜力搭建开放、灵活、无时 间地域界限、人们可以自由进出的广阔学习和求知的平台，不仅提供了一种全新的教育模式，而且成为整个教育体系尤 其是高等教育体系中最能反映当代新的教育理念、对任何新 技术对推动教育改革和革新的潜能探索最主动、最积极、因 而最具革新动力、潜力和能力、最具能动性和革命性的一个 组成部分①。
有同志提出，中国目前高考录取率已达80％-90％， 甚至有些高职高专出现完不成招生指标的现象，为什么还要 办开放大学?我认为这些不构成不需要发展开放大学/电大 的理由。这是因为：
1)合格人才的数量和质量、广大劳动者的知识、技能、 文化素质仍然是我国经济转型升级、社会公平、和谐发展、 国际竞争力、影响力提升的瓶颈。我国经济的进一步发展必 须转型升级，我国的教育尤其是高等教育发展，同样需要改 革、创新、转型。依靠传统高等教育模式不仅难以完成这一 历史性的赶超任务，而且还会带来新的问题和尴尬。我国刚 刚过去的向高等教育大众化初级阶段冲刺的不到十年的进 程已经对此作了回答。中国高等教育要改革、创新、转型， 以当代开放大学为代表的新理念、新模式、新路径必然成为 一个不可或缺的战略选项。
2)国际和我国自身的发展历程都说明，发展包括教育 发展，不等于存在于城市与农村之间、发达与不发达、欠发 达地区之间、不同民族和不同社会阶层之间的差距会自然缩 小。反之，如果发展忽视了追求公平和以人为本，发展甚至可以拉大差距。以云南与江苏、上海高等教育毛入学率比较， 如果说十年前是百分之十几与二十几的差距，那么现在，尽 管云南近十年在赶超上有了相当大进展，但差距已是百分之 二十二与百分之四十五和百分之五十，差距没有缩小，反而 加大了。开放大学和电大面向农村、面向基层、面向边远地 区、少数民族和一切弱势群体，以国家极少的投资，为我国 高等教育毛入学率贡献了2个以上的百分点，为高等教育大 众化尤其是后进地区缩小高等教育大众化差距发挥了重要 作用。从这个意义上讲，开放大学/电大就是填补鸿沟、缩 小差距的大学，是促进教育公平的有力推手。
3)中国的开放大学不仅仅是一所大学，还是中国奉行 终身教育理念最坚定、最彻底，覆盖面最广，手段最开放、 最灵活、最先进，教育和培训内容几乎无所不包又针对性极 强，对普通民众和各种弱势群体无法满足的学习需求反应最 快、最贴近的一个终身教育的庞大载体和完整体系。终身教 育理念是当今和未来国家、省(市)、地区和基层教育体制、 教育内容、教育模式改革和创新的总体指导思想。可以断言， 在所有高等教育机构中，开放大学/电大是我国落实终身教 育理念、构建终身教育体系的领军者和模范生。
4)开放大学/电大是信息技术、网络技术、数字技术 用于教育目的的探索者和先行者。我国开放大学/电大正在 建设一个覆盖全国城乡、满足各类学习者需要、融互联网与 移动通讯网为一体的“一机、一卡、一手机报、一移动办公系统、一移动学习平台、一移动考场和一个移动(数字)图书 馆”的数字化学习环境，为实现“人人皆学，处处可学，时 时、事事能学”的目标进行探索。可以断言，如果普通高校 包括北大、清华的校长看看国家开放大学校长杨志坚先生坐 在他的办公桌中，就可以知道全国电大系统三百四十万学生 谁在学习、在学什么、学得怎样、老师们都在教什么课；
可 以通过设置在他办公室内的大视频直接与44所省市开大/电 大校长通话、开会；
如果这些校长们得知云南开放大学上万 名生活在深山老林中的少数民族学生凭着几百块钱的一部 简易智能手机，就可以足不出户、足不出村、足不出县进行 网上学习、移动学习、泛在学习，实现上大学的梦想，可能 就会不得不承认，在所有高等学校包括全国重点高校中，恐 怕没有一所普通高校包括重点高校和名校在全校范围内探 索、开发和充分利用各种技术平台服务于全校教育、教学、 资源、管理、考查、监控等目的的理念、广度、深度、效果 和先进程度，能超过当地的开放大学/电大。云南开放大学 拥有全日制的普通中等职业学校、高等职业技术学院。该校 还利用这一独特优势，积极融入开放教育的开放、灵活、全 纳、终身的理念，试行双模式、多模式办学和混合式学习， 探索中职、高职和本科教育的一体化。开放大学包括电大是 当代中国高等教育新理念、新模式、新机制的探索者和开拓 者。
开放大学上述的四大战略功能是无可替代的。开放大学是高等教育体系中最重视并推行教育公平原则，最全面奉 行和贯彻终身教育理念，对新技术对教育理念、模式、课程、 资源、学习方式、效果和行为、师生关系等方面的影响最敏 感、反应最快、实践最多、成效最大、因而最具改革和创新 精神的新型大学和独特的综合教育实体。开放大学既是高等 教育体系又是我国国民教育体系中不可替代和具有特殊功 能的一员，是一所名副其实的新型大学。
二、究竟什么是开放大学和中国特色开放大学? 究竟什么是开放大学?什么是中国特色开放大学?请 允许我回避用理论的、抽象定义的方法来回答，而是通过解 剖一个案例尤其是发生在我们身边的案例来回答，也许这样 更易理解和达成共识。国家教改办派出的专家组赴上海考察 了申请提升为上海开放大学的上海电视大学，听取了学校的 详细汇报和上海市领导对建立上海开放大学的有力支持和 殷切期待，实地考察了该校的办学理念、办学实践、社会效 益、发展战略、变革创新、校园设施、技术使用和国内国际 影响等。在考察后的小组评议会上，六位评议专家感慨万千， 表示受到了震撼。因此，我想通过提出和回答上海电视大学， 或者说现在的上海开放大学究竟是什么来回答究竟什么是 开放大学包括什么是中国特色开放大学这个问题。
无疑，上海电大或上海开放大学首先是一所大学。经 过几十年的运营和积累，她已经具备了举办开放大学众多的 必要基本条件，并在办学理念、办学实践、服务社会、技术使用、国内外影响等方面进入了国内甚至亚太地区前列。调 查发现，她的特色和魅力还在于：她不仅仅是一所开放大学， 还是：
1)上海市终身学习和学习型社会的推动者和建设者。
上海市领导出面，整合全市相关资源，把推动上海市学习型 社会建设的领军责任交给了上海开放大学。上海市终身教育 服务指导中心就设在上海电视大学。上海开放大学的众多正 规尤其是非正规教育活动一直延伸到乡镇和社区。
2)上海市紧缺人才和人才紧缺素质的培训者和提供 者。改革开放以后，上海市缺乏大量的掌握计算机技能的人 才。上海电视大学利用开放远程教育灵活和反应快的特点， 从上世纪八十年代中期开始，短期培训几百万人，同时举办 资格证书考试，填补了人才空白。此后，学校又循此法，与 一英国注册会计公司合作，培训了上万名懂得国际会计规则 的会计，因应了浦东改革开放后此类人才的紧缺问题。
3)上海社会和谐和文明发展的助推器和稳定器。其老 年教育和遍布全市的分校、学习中心、活动中心，从教学设 备到琴棋书画，应有尽有，成为老少皆宜的学习、交流、休 闲、活动的中心场所。上海电大的学生中，42.3％为外来务 工人员。全国三个农民工人大代表中，一个就来自该校的外 地学生。上海开放大学已经与上海劳教部门达成协议，计划 把三万名劳改人员中的一半以上变成她的学生，把他们的刑 期变为学期，2012年已经招生331人。4)一所公立学校，但相当长时间内政府仅仅负责电大 几百名在编职工的基本工资。上海电大投资2.5亿人民币购 地、建设的国顺路现代化新校区，没有要国家一分钱。无需 国家大量投资却每年为十几万人提供经济、优质又针对性很 强的教育资源。她随时准备承担众多党政机关的短期、应急 培训任务，她常常又是干校、党校，是每年近五十万人次的 为达到不同目的的培训机构。
5)她的终身教育理念和相应的管理办法，为所有人提 供了人生多次选择和提升机遇，有利于缓解高考独木桥上一 考定终身的竞争压力。她是素质教育所需的宽松教育环境的 建设者。
6)她注重面向社会底层、弱势群体、边远地区、失去 机遇希望得到补偿的人群，有利于缩短城乡之间、地区之间、 不同阶层之间的教育差距。她是教育均衡发展和教育公平的 促进者和实践者。
7)她是信息技术、网络技术、数字技术用于教育目的 的探索者和先行者。可以断言，在上海所有高等学校中，包 括“985”高校，恐怕没有一所大学探索、开发和利用技术 平台服务于教育教学目的的理念、广度、深度和先进程度， 超过上海开放大学。
8)她是当代高等教育新理念、新模式、新机制的探索 者和开拓者。她是一所她代替不了普通高等学校，同样普通 高等学校也不可能代替她的新型的独特的高等学校、一所具有多种功能、巨大发展潜力和改革活力、最能适应终身教育 和建设学习型社会要求的综合性教育实体。
应当指出的是，上海电大/开大的这些功能和作用， 在中央电大和其他省市电大都以相同或不同形式、不同程度 地存在，并且常常各具特色。可以说，回答了上海开放大学 究竟是什么，也就具体、形象地回答了什么是中国条件下的 开放大学，什么是中国开放大学的中国特色。这就是，她是 一所以开放、灵活、全纳、终身为核心理念，与国际上开放 大学有着共同价值追求的新型大学，同时又是在中国奉行终 身教育理念、建设学习型社会的庞大载体，一个几乎是无所 不在、无所不包的独特的庞大的综合教育实体。
三、开放大学与电大究竟有什么区别? 上海电大同全国电大一样，过去五十年走过的道路并 不平坦，所处体制环境并不宽松，能取得今天如此的成就实 属不易，中国电大人求生存、求革新、求发展的锲而不舍的 努力、意志和精神值得人们赞赏。我在2006年和2010年曾经 从国际比较的视角，就中国电大的定位和办成世界一流开放 大学的道路写过两篇文章。我把中国和英国、印度、韩国、 泰国、日本、印尼、巴基斯坦、孟加拉等十四所比较知名的 开放大学的成立时间、在校生数、授予学位情况等排列起来， 结果得出了一个我自己也不希望得出的结论：中国电大资格 最老、规模最大但层次最低。因为所有列出的开放大学都可 以授予学士和硕士学位，八所学校还有授予博士学位的学科。只有成立最早、学生数最多的中国电大无权独立授予任何学 位，挂着“大学”的牌子，实际上仍然没有取得一所完整意 义上的大学的入门证。如果说其他国家建立和举办开放大学 有什么共同点的话，那就是他们都把这些学校真正定位在大 学，即拥有起码的独立举办本科教育和授予学士学位的自主 权。我国北京、天津、上海等城市早在上个世纪60年代早期 就创办了广播电视大学，比英国开放大学成立早近十年，后 因“文革”停办。1978年，邓小平与英国首相希思会谈中谈 及英国开放大学并得到启示，下令创建中国广播电视大学。
中央电大创办初八年是开放的。由于教育行政主管部门习惯 于用举办传统高等学校的理念、制度和管理办法来控制和管 理广播电视大学，从1987年起，又把广播电视大学纳入了普 通高校招生和管理之中，使其失去了开放性，失去了其本质 特征和生命力，一直到1998年开始重新实行“开放教育试点” 后，才又逐步恢复生机。值得总结和记取的是，我国广播电 视大学失去开放特性的时候，恰恰是在上世纪八十年代中期， 国际上强调远程教育必须开放的时候。国际远程教育理事会 还在自己的英文冠名上专门加上“open”(International Council of Open and Distance Education，缩写仍为ICDE)。
中国电大的发展历程说明，没有理念的更新，尤其是决策者 和决策部门的理念更新，没有相应的体制创新和鼓励创新的 配套政策，就不可能举办和管好电大和开放大学，发挥电大 和开放大学应有的作用②。开放大学不仅取得了世界公认的成为一所大学的起 码的资格——独立举办本科高等教育和授予学士学位的自 主权，成为一所独立设置的新型大学，而且未来还将依托自 身先进的教育理念和无所不在的网络平台，积极试行双模式、 多模式、混合式办学，推动我国高等教育的改革和革新；
更 多、更主动、更自觉地承担起建设中国学习型社会的历史重 任等。电大提升为开放大学应当是一次质的提升和战略转型， 而不仅仅是换块牌子。
四、如何管理开放大学? 国外超过十万以上学生的巨型开放大学的管理有两 种主要模式：一是英国开放大学的大一统模式，即从总校到 基层辅导中心工作人员皆为其雇员，统一管理，统一发薪；
再一个就是印度模式。其中央开放大学，即联邦议会批准其 章程建立的英迪拉·甘地国立开放大学和州议会分别立法批 准成立的13所州立开放大学，皆为办学的自治实体和独立法 人，在办学和管理上不存在相互隶属关系。印度联邦议会通 过的英迪拉·甘地国立开放大学章程规定其设立远程教育理 事会(Distance Education Council，DEC)，其主要功能是：
促进全印开放大学事业发展，制定质量标准、进行质量监管 和负责协调分配国家资助开放大学的少量经费③，但由于遭 到州立开放大学的反对和抵制，这些功能执行起来困难重重， 正在酝酿修法。
中国的国情和在这种国情条件下形成的电大体系的管理模式既不同于英国，也与印度有异，即既不是真正的大 一统也不是联邦制下的分权模式，而是混合式：中央电大掌 控着制定全系统游戏规则和实行全系统统一管理的权力，似 乎是大一统。但中央电大和现在的国家开放大学对系统中44 所省市和计划单列市的电大并无人财物的隶属关系，无任何 行政干预权。中央电大与印度英迪拉·甘地国立开放大学不 同的又一点是，中国中央电大更多的是一个管理而不是一个 一线办学实体，教育其名下的几百万学生的办学功能主要由 省市地县电大承担，中央电大直接办学的学生数微不足道。
英迪拉·甘地国立开放大学则不同，她依靠自身的21个学院、 67个地区中心、3324个学习中心，549名教师和学术人员、 1200名行政工作人员、遍布43个国家的80所合作高校，直接 从事和管理遍布全国和世界33个国家的270多万学生的教学 活动，提供490门证书、文凭直到博士学位的课程。其经费 来源于学费和中央财政拨款，生存发展不依托州立开放大学 ④。因此，除学校章程规定和难以执行的远程教育理论功能 外，其对各州立开放大学无干预功能。
现在的中国国家开放大学/电大系统可否学习英国 大一统模式，即1+0?这就要回答至少三个问题：一、国家开 大是否愿意把整个系统85000名职工接受下来、统一发放工 资和负责他们的一切福利和养老?二、44个省市和计划单列 市、八百多个地州和近两千个县是否愿意把近二百亿的固定 资产和大批他们直接管理的干部、教师统统交给国家开放大学、放弃他们多少仍然控制在手的让开大/电大服务于地方 经济和社会发展的权力?三、在各地差异如此之大的13亿人 口大国里，对遍布全国的三百多万学生的教学、培养实行集 中统一管理的可行性、效率、效果如何?对以上三大问题， 我们恐怕很难作出正面回答。很难想象，这种大一统模式能 在中国实行，甚至在一个省市电大范围内实行。
印度模式，即1+X。5+1体制的出现，无疑会让人们提 出这一问题并继续寻求答案。5+1是国务院作为一项改革试 验刚刚下达的，还没有到回答这一问题的时候。人们不能不 面对的现实是：中国电大作为一个混合模式的系统已经存在 和运行了几十年，对于推动开放教育事业在中国的发展，对 于保证开放教育的基本质量，对于发挥整体优势和避免重复 建设起了重要作用，已经形成为一个有一定相互依存关系的 特殊利益共同体。即使已经取得一定独立本科办学权的省市 开放大学亦难以甚至不可能很快、完全切断与国家开放大学 的种种联系和合作。如果5+1的体制创新试验证明是可行的， 届时1+X可能会有新解。不过，我相信这一体系将会存续下 去，其健康运行将直接关系到三百多万学生的利益，也是有 中国特色开放远程教育发展的需要。但运行了几十年的这一 体系的游戏规则，即国家开大和省市开大/电大的功能、职 责、作用和权限划分也许要进行总结、反思、科学定位、调 整和优化。我主张逐步扩大省市电大的办学自主权，待其条 件具备时，分期分批地升格为独立设置的开放大学；
同时积极探索新形势下国家开放大学的功能、定位、生存和发展之 道，探索如何通过加强国家开放大学对全国开放大学和电大 的以下功能：质量监管；
资源建设和分享；
帮助地方电大尤 其是中西部电大的技术平台构建、提供支持服务；
从事较高 层次办学试验和相关高新技术研究、推广；
收集和分析国内 外开放大学发展数据、信息，为国家发展开放大学和远程教 育事业方面提供决策咨询；
参与国际交流和扩大国际影响等， 与省市独立举办的开放大学和省市电大建立新型的既合作 共赢又相互竞争甚至相互制衡的关系。
五、开放大学能保证质量吗? 如何评判和保障电大和开放大学的质量是举办和管 好开放大学又一个不能回避的问题，也是圈内圈外关注的焦 点之一。一所开放大学或者电大，只有其质量得到同行和社 会的认可，才能在教育界和社会上稳稳地争得一席之地。可 以说，没有一个国家的开放大学发展进程不面临这样的压力 和挑战。相当多国家采取的办法之一，是聘请坚信开放教育 理念、热心推动教育改革和革新的社会名流或大教育家做开 放大学的领军人物，以克服面临的巨大社会偏见，办学上敢 于开风气之先。英国开放大学在英国的国情条件下，完全接 受和按照普通高校甚至精英高校的质量标准办学，连续三年 在全英高校教学质量评估中排在牛津大学之前、学生满意度 全英第一。这个排名我觉得是比较客观和可信的，因为，第 一，它是一个一个学科评估后相加的结果；
第二，它是同行评估；
第三，评估的专家从大量合格的专家库里随机抽取， 不是人为指定。其主要经验包括领导人对开放理念的坚定信 念，传承和一贯对开放办学模式的执著追求，办学理念和模 式的法律保障，按完全意义上的大学定位，严密有效的质量 保证制度，课程师资科研的慷慨投入等。在把开放大学办成 完整意义上的大学上，不能不承认，英国开放大学有很多值 得借鉴之处。
质量标准选择和制定是质量保障的首要问题。这里不 可回避的一个问题是，中国开放大学是否应当学习英国开放 大学，完全按照普通高校的质量标准追求办学质量?对此， 圈内圈外似乎并无太大争论。不过，我认为，这恰恰是一个 值得商榷的问题，是一个谈论开放大学/电大质量问题首先 要回答的问题。这不能不从一个问题开始：究竟什么是质量? 有没有一个基本定义或标准?出乎意料的是，这个有点抽象 和看似复杂的定义问题，被一位英国学者回答得异常明了、 简短得不能再简短，而且在国际学术界被普遍接受。这个定 义只有两个英文字：Fitness to purpose(Christopher Ball， 1985)⑤，翻译起来不太容易。我的译法是：符合并能达到 目的就是质量。用最通俗的话来说，你的质量取决于你确定 的培养目标和达到该目标的程度。
由此可以引申出几个结论：质量取决于设定的目标、 目的；
质量是相对的；
质量是可以分层次的。由于设定的培 养目标高低不一，哈佛大学的数学学士学位，与北京大学的数学学士学位和普通省属高校的数学学士学位的实际质量 可能是一样的吗?质量需要条件制度的保障；
质量需要时间 积累。我国清华大学培养的是工程技术的精英，甚至是我国 争取诺贝尔奖的后备人选。清华毕业生达到这个目标就是有 质量，达到这个目标的毕业生人数的比例很高，就是高质量。
开放大学和电大办学方向与清华、北大为代表的普通高校有 很大不同，是面向基层、面向农村、面向边远地区、面向少 数民族和各种弱势群体的，是培养招得来、用得上、留得住 的应用性人才。中央电大的“一村一大学生”计划，如果这 样的学生最后能拿到学士学位，可以断定，他们的学士学位 论文不要说与北大、清华，就是与省市普通全日制高校毕业 生学士学位论文相比，一般情况下肯定会有相当差距。但是， 这些人是所谓留得住、用得上的人，是新农村各项建设事业 的带头人，是可能带领一个村子致富、改变一方水土、稳定 一个社区的能人，他们所体现的质量是高是低? 反之，如果一味用普通高等学校的质量观、质量标准 和指标、质量评估程序和模式、质量评估专家来看待、评估 和引导办学方向和培养目标有不同定位和明显差异的开放 大学/电大的质量，是使开放大学失去特色、活力和生机， 与普通高校愈来愈同质化，路子越走越窄的重要指挥棒。关 注质量、制定标准、组织评估无疑是重要的，但评估、评论 开放大学/电大质量时“头脑风暴”一下，考量一下开大/电 大的办学理念、特色和培养目标，更新和建立多样化的质量观，进而制定相应的评估标准和评估程序、方法，也许同等 重要，如果说不是更重要的话。当然，我无意否认，一个学 科的文凭或学位所含的基本知识、技能和能力素质，在不同 类型的高等教育和高等学校中，应当是贯通的，但不应当是 不变和完全相同、等值的。我想强调的仅仅是，开放大学/ 电大的办学理念与传统高校不同，教育对象和培养目标不同， 办学模式和学生学习的环境、方式不同，专业方向和侧重点 不同，开放大学办学的社会影响和社会效益发生和表现的形 式不同，不应当抛开开放大学/电大的办学方向和培养目标， 完全套用衡量和评估普通高等学校尤其是重点高校的质量 理念、标准、专家队伍、工作方式来衡量和评估开放大学的 质量。
六、开放大学给教育管理部门提出了什么新挑战? 开放大学不仅是一所完整意义上的大学，开放是她的 办学理念和基本特征。而且，5+1继承了电大终身教育的庞 大载体和完整体系的功能，构成中国开放大学的两大功能和 一大特色。
中国开放大学奉行开放、灵活、全纳、终身等办学理 念，她不同于普通大学，但同普通高校的边界正趋向模糊。
全国343万电大/开放大学学生中，18岁到25岁年轻人的比例 已经达43.8％的发展说明(江苏48.35％，上海52％，广东 57％)⑥，以此把她完全定位于成人高校，进而完全按照成 人教育管理，已不完全合适。发达国家普通高校学生中，25岁以上成人早已达到甚至超过50％⑦，没有亦不可能因此把 普通高校皆定性为成人高校。
中国部分开放大学和电大还有一个特色。在过去的发 展中，曾经一度合并了一批高职甚至中职，不少还开展了中 高职五年一体化试验。如云南电大利用这一独特优势，融入 开放教育理念，探索双模式办学，在我国高等教育界领风气 之先。
5+1的真正意义不在于中国高等学校序列中出现和增 加了六所开放大学，而是在于：这是国务院下达的一项综合 教育改革试验，是国家推动高等教育改革、探索建设有中国 特色的学习型社会的一项重大战略举措。我主张，开放大学 的主干和核心是大学，但她教育覆盖的领域和层次，应当上 不封顶、下不保底。她可以有自己感兴趣、有特色、有实力 的相关学科研究领域，包括高深研究，也可以涉足幼儿教育， 培训幼儿教师、管理人员；
她可以利用自身的开放、灵活、 反应快的特点，关注社会热点问题，如特定地区的城市化、 城镇化、农村空巢化、农村基层干部素质、农业技术开发、 和谐文明社区建设、乡村改造、特定技能普及等，并提供适 时的相应的不同层次、不同类型的教育和培训。总之，开放 大学从事、研发和创新的一切教育、培训和试验活动，只要 有利于终身学习和学习型社会的创建和培育，有利于人的技 能、知识、能力和素质的提升，有利于一个地区和一方水土 的经济繁荣、社会安定、文明提升，都可以不拘一格，都应当得到肯定、支持和鼓励。有关政府部门在她们遇到体制、 政策掣肘时，应当通过自身的必要的适时的理念、体制和政 策创新，允许和鼓励她们进行试验。
无疑，开放大学的办学理念、办学面向和办学模式的 多样性、复合性和混合型对于管理他们的教育行政部门提出 了新课题、新挑战，包括使用联合国教科文组织已经经过几 次修订、国际上仍然普遍认可和采用的现行教育分类标准⑧， 亦难对其进行准确分类，因而很难对其进行管理、评估，包 括放到现有的哪一个司局更加合适。更为重要和实质的是， 不管放到哪一个具体司局，作为中国现存教育体系中一个独 一无二的庞大的教育综合实体，她的理念和两大功能集于一 身、上可顶天、下可立地的特色，必然要求管控她的部门与 时俱进，转变管理理念，针对开放大学的办学理念和特色， 通过理念、体制和政策创新，突破教育行政部门管理的传统 板块结构，营造一个有助于发挥开放大学办学潜力和独特功 能的体制、机制和政策环境。这无论对于开放大学自身，还 是教育管理部门，都既是机遇，更是挑战。
注释：
①王一兵(2000).再论中国电大的定位和未来——来 自2009世界高等教育大会的启示[J].开放教育研究，(1)：
20-23. ②王一兵(2006).中国电大的定位与走向“世界一流 开放大学”的道路——国外经验和国际比较的视角[J].中国远程教育，(4)：11-14. ③Vide Clause 16 of IGNOU"s Act approved by the Parliament and Statute 28, 1985(No. 50 of 1985) 28, Statutes of the University(as amendedupto March 31, 1998). ④Kanjilal, U. (2013). Digital repository to open educational resource repository: IGNOU"s eGyanKosh[A]. Dhanarajan, G., & Porter, D. (2013). Open Educational Resources: An Asian Perspective[C].Commonwealth of Learning and OER Asia. ⑤Harman, G. (1996). Quality assurance for higher education[M].UNESCO Bangkok: 4;
Clark, P. M. , & Haaland, S. O. (2008). ICDE reporton the quality audit of the Shanghai TV University final report october 7th[R]. International Council of Open and Distance Education: 19. ⑥以上百分比皆由相关学校领导2012年11月提供. ⑦王一兵(1990).发展、机制与困惑———20世纪60 年代以来西方主要市场经济国家教育发展述评与比较[A]. 中国教育发展的宏观背景、现状及展望[C].中国卓越出版公 司. ⑧UNESCO(2011). Revision of the international standard classificationof education[EB/OL]. http: