浅谈我国行政管理模式的变迁
浅谈我国行政管理模式的变迁 我国行政管理模式的转换对于经济体制改革成功具有极其重要的作 用。我国行政管理模式自1949年发展至今可分为三个阶段，1949-1979年的专断 一压制型、1979—1990年的压制一缓和型、1990年至今的缓和一参与型。在第一 阶段，行政法严重限制了个人的自由，而现代行政法具有较高的控制行政权，因 此其没有立足之地和生存空间。在第二阶段，个人获得了一定的自由，社会逐渐 需要控制行政权管理，自此慢慢生成了具有治理工具特征的现代行政管理法。在 第三阶段，个人自由空间进一步扩大，使个人和国家的对抗逐渐“缓和”，个人也 “参与”行政过程，使行政的目的性、合法性大大提高。现代行政法借鉴了很多先 进的理念、制度，改造了原来的“行政管理之法”，“管理行政之法”取而代之。一、专断一压制型 (一)专断一压制型的基本特征在1949-1979年间，由于政治斗争的需要，国 家动员广大群众不断发起政治运动，用暴力机器强行压制个人自由，个人也会由 于压制而被动员起来成为国家特定政治目标实现的主要工具和力量。专断一压制 型行政模式实际上是指将个人自由压制到极限，“恣意”是这种行政模式的基本特 征。具体表现，一是若某—决定对个人不利，并不会公布明确的理由，常常在官 方发布中直接采用“经研究决定……”的句式；
二是行政权的行使缺乏程序性规则 和实体性规则，常常是通过上下级“命令一服从”的关系控制行政权力；
三是行政 权力的边界比较模糊，可以无限扩张，不管是多么纯梓的独立私人空间，也允许 行政权力随意进出。
在专断一压制型行政模式下，个人没有民主和自由，个人自由与权利 均是国家赐予的，国家可以随时收回。个人若想挑战行政权力，则国家必然会进 一步加强对个人的压制，并不会“招安”个人挑战者，或者将这些挑战力量释放， 绝不会协商。因此，在这种政治文化氛围下，只有国家的“批准”才可拥有个人行 使的权利，才可享受自由，有了国家才有个人。比如户籍制度，国家制定法律把 公民划分为“乡下人”和“城里人”，并且制定了相应的权利、义务体系，将“乡下 人”局限在一块土地上，“城里人”局限在一个单位中，个人只有依靠土地或者单 位才可以生存，国家就是利用这种无法摆脱的生存关系控制个人自由。因此，专断一压制型行政管理模式实际上体现的是一种层级制度，根据利益的不同制定出 不同的等级保障制度。
(二）专断一压制型政府的行政与治理 自从20世纪50年代实现农业集体化后，农民个人只能借助集体经济组 织才可获得生活资料，后来又制定了人民公社制度（生产大队、小队、家庭、个 人），实施“叠床架屋”的治理方式，导致农民个人对于集体经济组织的依赖程度 更高，也会服从支配。同样的，城镇居民属于国家机关、工厂或者学校等单位管 辖，个人只有每个月领取布票、粮票等生活所需票证和工资维持生活。由此可见， 国家权力已经渗透全社会，不管是农民还是城镇居民，都承受着国家制度的无限 束缚和多重压力。虽然农民和工人具有主人地位，但实际上只是国家开展政治运 动的工具和力量。在这一时期，政治中的“阶级矛盾”非常突出，专断一压制型行 政的核心是阶级压迫，社会根据某种政治标准将个人分为敌、我两大阵营，而国 家不管是对人民内部矛盾还是敌我矛盾都采用“专断一压制”的治理方式。这不仅 会压制个人行为，也会压制个人思想，对个人行为的惩罚也是为了改造个人的思 想。在思想观念方面，专断一压制型行政模式都使人从内心深处明白必须进行“革 命”，提高人们的政治觉悟。
二、压制一缓和型 (―)压制一缓和型的基本特征 在1979-1990年间，国家为了满足对外经济开放、农村家庭联产承包 责任制的需求，慢慢缓和了对个人自由的压制，适当扩宽了个人活动空间，个人 对于集体、单位的依赖程度逐渐降低，虽仍然存在一定压制，但逐步形成压制一 缓和型行政管理模式。其基本特征，一是仍然存在个人压制，但个人压制慢慢转 变成国家管理社会有序性的一种管理、控制手段。二是国家承认个人拥有自身的 权利，也承认个人自由，出台了一系列维护个人权利和自由的相关法律制度，但是要求个人权利及自由应在国家容忍的限度内。三是国家开始重视法律制度，不 再依靠指示、政策行使行政权力，而是借助法律约束性。由此可见，国家的治理 方式也在发生改变，使国家权力和个人自由之间的压制、矛盾慢慢缓解。因为高 强度压制行政的手段显得比较暴力，社会常常会质疑国家行政权的正当性及合法 性。虽然民众并没有以公然抵抗来表示自己的怀疑，但是不配合、不响应，更多 的时候以沉默回应行政，这样会更难处理。国家意识到这个问题，深刻地反思只 有转换行政管理模式，才可以继续更好地治理社。
(二）压制一缓和型政府的行政与治理 原来的行政管理主要是依靠运动、政策进行政治统治，压制一缓和型 行政管理模式逐渐转变为采用程序、规则进行治理，实际上表明国家已转变政治 统治策略。1985年，我国开展“全民普法”，民众已经意识到法律的重要性，这给 政治统治技术的策略转换提供了一个良好的社会基础。“全民动员”在专断一压制 型行政中常常被用作实现政治目标、贯彻落实政治任务的手段。高强度的压制行 政慢慢弱化，“依法执政”的理念得到认可和重视。法律作为一种观念、一种规则， 走进民众的日常生活中，人们学会从法律的角度评价他人行为的正当性、合法性。
国家在1986年修改了《治安管理处罚条例》，提出受到处罚的人若对处罚结果不 满，可以继续向公安机关提起行政诉讼，这说明国家已经提供法律途径便于个人 维护自身的权利。但是实际上，这不是指无条件支持，个人不可以向公安机关治 安管理的“实效性”发起挑战，导致民众常常不会在第一时间想到通过法院来维护 个人权利和自由，而是向责任者的上级机关提出自己的诉求。这样会使民众认为 法律是一种异己力量，怀疑依法执政的公正性、合法性。
三、缓和一参与型 (一)缓和一参与型的基本特征 国家在1990年开始实施的《行政诉讼法》，全面改写了行政法上国家和个人之间的关系。个人压制逐渐淡出，国家行政通过吸收广大公众主动参与行 政过程，使行政权获得合法性、正当性，自此，缓和一参与型行政管理模式逐渐 形成。这种模式的基本特征，一是原本个人和行政之间的对立关系转化为合作关 系，国家和个人都认识到合作可实现自身利益的最大化。这种合作关系要求国家 将其行政过程对广大民众开放，使民众能够主动参与行政过程，并且大胆表达自 己的意见，更容易接受行政决定。因此，在政治方面必须尊重个人的言论自由， 通过法律途径解决由于言论自由导致的各种争议。二是虽然在形式上法律已经拥 有一定的地位，国家也从以往的依靠政策行使行政权力转变为依法行使行政权力， 但是依法行政中法律的“工具”色彩仍然比较浓重，并没有彰显其约束功能。三是 在行政中，个人不再是受行政权支配的客体，而是可以和行政站着对话的主体。
缓和一参与型行政管理模式逐渐登上行政治理的前台，传统的行政管理模式会慢 慢淡出。
(二）缓和一参与型政府的行政与治理 解除了对个人的压制，公众会参与行政过程，个人的权利和自由得到 充分肯定，法律也在行政中获得应有的地位，我国已经开始走向“依法行政”。但 是对于地方政府而言，并没有完全实现依法行政，实际上地方政府是一级商业机 构，利益的驱使决定地方政府不依法执政的本质。在缓和一参与型的行政管理模 式中，提高依法行政意识，学会灵活运用正确的法律手段解决实际问题应引起决 策高层的重视。个人自由度对于社会发展及国家经济发展的高度、深度有直接影 响，也是国家国际形象及地位的重要体现。只有自立、自由的主体才可以促进国 家的长远发展，因此，现代行政法不仅需要政府依法行政，也需要公民能够理性、 成熟地参与行政过程，能够和行政进行良性互动。
综上所述，行政管理模式转变是导致现代行政法变迁的重要影响因素， 只有不断改革、创新国家行政管理模式，才可以摒弃旧的行政管理方式，提高行 政管理的合理性、合法性，促进法治的向前发展。