公共行政特质与高校行政管理专业教学难点
公共行政特质与高校行政管理专业教学难点 摘要：高校开设的行政管理专业根源于美国的公共行政 研究，公共行政研究领域的综合性造就了行政管理专业体系 的复杂性。当前我国高校开设的行政管理专业存在着若干教 学难点，主要体现为在课程设置、教材选用和教学过程几个 方面都存在着西方理论与中国本土实践之间的矛盾。因此， 要努力探索能够兼顾基本理论而又适合中国特色社会主义 建设的行政管理专业教学方法，做好“中西结合”、明确“中 西差异”，有效突破我国高校行政管理专业教学中的难点。中图分类号：G642文献标志码：A文章编号：10017836 （2016）08005504 一、公共行政与高校行政管理专业 （一）公共行政的起源与特质 公共行政是社会科学中的重要研究领域之一。它从政治 学当中分离出来、形成自身特有的学术研究体系，至今已有 上百年的历史。公共行政研究起源于美国，而后经由不断的 探索和创新而拓展到世界各地，为现代政府的行政管理改革 和发展做出了不可替代的贡献。对公共行政研究的产生是当时社会发展和政治环境的 必然要求。19世纪末的资本主义发展迅速，在实现了社会生 产力高速向前推进的同时、也使得社会矛盾日益复杂、层出 不穷。当时，美国的政治舞台上“政党分赃制”（Spoils system）一度大行其道，由选举造成的周期性政治震荡导致 了一轮又一轮的政治官员更替；
这种人员频繁更迭进一步使 得政府管理工作非常不稳定，公共政策也难以长期坚持和落 实。行政管理变革的要求迫在眉睫，1883年美国通过了《彭 德尔顿法案》，宣告了美国行政文官制度的建立和“政党分 赃制”的终结。为了回应社会现代化对政府管理的新要求， 同时也作为对行政文官制度的深度理论阐释，1887年托马斯 ·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）在《政治科 学（季刊）》上发表了名为《行政学研究》的论文，明确地 提出了在当时社会背景下公共行政学作为一门独立学科产 生出来的必要性。1900年，弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow）发表了《政治与行政》一文，指出了美 国环境下实现政治与行政二者协调的特有方式即法外调节。
与此同时，弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）和亨利·法约尔（Henri Fayol）在各自的大型企 业管理实践当中也总结了可以用于行政管理的、普适性的管 理原则，认为管理是可以通过学校教育来习得的。由此可见， 公共行政研究自其诞生之初，就是兼具理论性与实践性的；
而这一特点在后来的公共行政研究发展当中则得到了更为 充分的体现。1926年伦纳德·怀特（Leonard D.White）所 写作的《行政学导论》作为世界上第一本论述公共行政学的 大学教材，对各大学的公共行政专业教学提供了前所未有的 帮助。同期卢瑟·古利克（Luther Gulick）根据自己在美 国公共行政研究所的实践研究提出了“一体化行政原则”， 由此公共行政研究的“价值中立”取向和“政治无涉”立场 达到了一个新的高峰。至此，传统的公共行政研究在理论和 实践两方面都奠定了深厚的学科基础。
随着各派学者对公共行政研究探索的不断深入，这门学 科的内容逐渐变得更加丰富，其研究视角和价值判断立场也 不时有变化的倾向，整体呈现出“螺旋式前进”的状态。历 经一百多年的发展，公共行政如今已经成为政治学、法学、 管理学、社会学等多种学科相互交叉和渗透的一门综合性学 科。由此，高校当中建立的行政管理专业也与之相适应，体 现出了综合性、交叉性和应用性强的特点。
（二）我国公共行政学的重建与高校行政管理专业发展 我国高校的行政管理专业的建立，源于我国社会科学界 对公共行政这一研究领域的重新重视。1982年1月29日，人 民日报发表了学者夏书章的文章《把行政学的研究提上日程是时候了》，使得原本在1952年的全国高校院系大调整过程 中被撤销的公共行政学科目得以恢复，重新回到我国学术界 的关注和研究领域。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事 部共同举办的行政管理研讨会在吉林市召开，反映出政府对 公共行政研究开始了正式的重视。而1988年中国行政管理学 会的成立，更是被誉为中国公共行政研究发展史上的重要里 程碑之一[1]。自学科重建之始直到20世纪90年代末期，中 国公共行政研究的主要任务是学科重建，即建立学位点和教 育体系。有相当一部分质量较高的公共行政研究都在这一时 期产生，但从整体上来讲仍然存在着某些不足之处，例如：
研究队伍规模有限，对于研究的重视程度还有待进一步提 高；
研究范围仍然比较狭窄，专业化的程度需要继续加强；
研究内容大多以概念讨论和辨析的层面为主，对我国的本土 实践问题的关注也较少，以及对研究方法的重视和应用尚显 不够。对于根植于西方国家的公共行政这一领域的研究，基 本上处在吸收借鉴的阶段，并且主要是通过吸取西方对公共 行政研究早期与中期的成果来实现的。随着研究的不断深入， 以及全球化和国际化大环境的广泛影响，我国的公共行政研 究也在逐步拓宽领域、越来越多地结合本土实践分析和解决 实际问题，呈现出良好的发展势头[2]38—39。
我国各大高校设立的行政管理专业也呈现出了与公共 行政研究存在某些相似之处的发展趋势。自学科重建至今为止，我国各大高校相继开设的行政管理专业作为对公共行政 这一领域的教学研究的延展，与国外高校的相近专业相比较 而言，可以说是虽然起步较晚，但却发展较快，无论是在办 学规模和办学质量方面都一直有所提升，三十多年的时间里 已经为我国的社会主义现代化建设事业输送了大批兼备专 业知识与实践能力的高素质人才。截至2010年9月，全国开 设行政管理专业的院校已有308所[3]。我国高校的行政管理 专业学术研究推动着公共行政研究不断取得新的进展，而学 术研究水平的提高反过来又为高校行政管理专业的教学提 供了进一步的基础和素材。因此，高校行政管理专业教学当 中遇到的难点，也正是公共行政这一研究领域的内容与特质 所决定的。
二、高校行政管理专业教学中的难点所在 我国公共行政学的发展过程带有浓厚的“移植”色彩， 主要表现为研究范畴与学科结构的“移植”，理论范式和研 究方法的效仿，以及西方公共行政学的流派、思潮、热点问 题等等在我国国内引起的关注与共鸣。在我国，公共行政研 究是国际化与本土化的有机统一：国际知识的引进和消化属 于国际化，立足本土需求的外来知识的加工和新知识的生产 属于本土化，本土知识的输出又属于国际化的范畴。而就目 前的情况而言，我国“对西方理论和治理模式的了解具有高 度同质化色彩，而对其内部的丰富性和异质性缺乏足够的把握”[4]。因此，如何正确认识西方理论与中国国情之间的 适配性，避免在西方的理论视角和研究方法面前被动受限， 落入“简单西化”的窠臼，则成为值得我们给予高度关注的 研究议题。这一议题在高校行政管理专业的教学环节当中， 则凸显出更为重要的一面。
高校的行政管理专业教学分为本科生教学和研究生教 学两类，这两类教学在课程体系设置、教材选择和教学过程 管理等方面虽然有一定的差异，但仍存在某些共性可循，教 学环节遇到的难点也具有共同之处。
（一）课程体系设置 高校行政管理专业的课程体系设置体现了公共行政研 究的理论实践双重性。一般来说，本科阶段设置的课程主要 分为学科基础课、专业课（分为专业必修课和专业选修课两 类）、全校选修课、社会实践和学位论文这几大模块。其中， 除了全校选修课内容与行政管理专业理论没有直接关系之 外，其他几大模块的课程都在一定程度上与公共行政研究有 直接联系。例如，学科基础课涉及政治学、经济学、行政学、 社会学、管理学等；
专业课则有中国政府与政治、西方政治 制度、西方行政学说史、行政领导学、市政管理学、公共政 策分析、公共关系学等；
社会实践要求学生参与一定的政府机关或者企事业单位等相关职位的实习活动；
学位论文更是 考量学生对本科四年学习的重要标准之一。而在研究生阶段， 课程的几大模块划分基本不变，但受到学习年限的影响，使 得每个模块所包括的课程种类和数量都有所减少，但在课程 内容和深度上较之本科阶段却有了进一步的提升，对学生的 学习自主性和思维创新性也提出了更高的要求。
正如我们对公共行政学这门学科的理解，行政管理专业 的课程同样呈现出综合性、交叉性、理论实践并重性的多学 科复合特色。首先，目前我国高校行政管理专业的课程设置 体系始于我国公共行政研究在20世纪80年代中期的复兴，故 而起初基本上借鉴的就是国外高校的相关专业设置模式，其 课程包容性强、涵盖了公共行政研究涉及到的绝大多数学科， 而这一模式一直沿用至今。其次，公共行政研究不仅重视理 论的学习，更加注重实践应用，并非纯粹“务虚”的研究学 习。因此，不仅仅是社会实践这一门课程在整个专业课程体 系当中很必要，而是所有课程都需要学生经过自己对现实生 活的参与、理解和感悟才能够真正融会贯通。再次，课程体 系中涉及到的大部分课程所在学科都产生于西方国家并在 西方得到了长足发展，已经积累起了相当的研究基础并取得 了大量的研究成果。虽然在我国的研究时间也已不短，但学 术界长期以来的理论视角和研究路径仍然是以参考西方的 研究成果为主，中国化的研究理论尚未真正充分建立起来。由上所述，如何对课程体系加以改进，在课程体系中更 多凸显中国特色，是值得深思的。
（二）课程教材选择 以上三类教材各自具有不同的特点，在实际的教学使用 当中也各有利弊：第一类国内学者自行编写的原创教材，从 目录章节编排到行文用词都更为贴合中国人的阅读习惯和 学习思维，因此学生使用起来难度最低，适合本科生教学使 用；
缺陷是往往以纯粹的文字内容为主，显得内容枯燥。第 二类国内学者出版的国外教材中译本，根据中国国情适度删 除了书中不适合教学的内容，较好地保留了原书中基本的理 论体系和趣味叙述，无论是理论知识还是具体案例都能够体 现出显著的西方特色。由于语言叙述差异和文化习惯有别， 学生初始阅读可能会存在某些理解难点，需要教师指点和多 次反复学习才能适度克服，适合研究生教学以及学有余力的 本科生使用；
缺陷是教材内容完全来自西方，与我国本土现 实差异较大，学习有一定的难度。另外，由于原书语言所限， 文字难免不够简练。第三类原版的外文教材，则是直接采取 “拿来主义”进行知识灌输，从语言到内容都是“全盘西化” 的，因此适合外文基础较好的学生使用，也可作为研究生教学的推荐参考书目；
缺陷是书中可能存在不适合于我国本土 教学的内容，容易对学生的理解造成一定的干扰。
因此总体来说，如何管理、使用好教材，使其更有利地 服务于教学也是难点之一。
（三）教学过程控制 根据对现实状况的考察可以发现：高校行政管理专业的 课堂教学大多以理论传授为主，虽然有相当程度的社会实践 要求，但并不是课堂教学的主体活动，因此对理论知识的传 授成为课堂教学过程当中最主要的一个环节。由前所述可知， 在高校行政管理专业的课堂教学过程中传授的基础知识有 不少来自西方理论。然而，如何在指导学生理解基本理论的 同时，阐明来自西方的理论知识在中国特色背景下的适用局 限性；
如何在掌握和辨别西方理论的基础之上自发提炼出新 的适合中国国情的公共行政学理论，解释中国国情下的本土 实践，这些都是课堂教学过程中经常会面临的问题。
高校行政管理专业的本科教学以基础知识为主，由于 考虑到现实需求和学生的实际学习能力，主要目标是让学生 了解和掌握一定的学科基础理论，努力拓宽知识面，尽量按 照“宽口径”的人才培养模式来进行教学。因此，教学的课 程科目虽然较多，但内容一般不会过深。这就突显出课堂教学中教师引导的重要作用。政治学、行政学、管理学等学科 基础课，对学生要求的重点放在理论知识理解方面和对课程 内容体系的整体把握方面；
专业课对于学生的要求较之学科 基础课要略高一些，考察学生在掌握了学科基础知识之后对 于更加复杂问题的分析能力，而且教学内容也更为集中倾向 于公共行政的研究视角。因而，如何引导学生在接受理论知 识的同时，对其在解释中国本土实践的局限性方面形成清晰 认识，仍是需要克服的难点。
在研究生教学过程当中，则更应注意以上问题。研究生 阶段的教学科目较少但具有一定的研究深度，在学生已然具 备了一定的知识基础和理解能力之后，鼓励学生进行自发思 考、提问与探索。这就对教师的课堂掌控能力提出了更高的 要求，如何做好“中”实践与“西”理论的有机结合，避免 学生的思维被西方价值观所占据，杜绝“言必称西方”的情 况在课堂出现，也是摆在教师面前的难题，这些都必须要引 起足够的重视。
三、解决高校行政管理专业教学难点的若干建议 分析高校行政管理专业教学中的难点，有利于我们对在 教学过程中已经取得的经验教训进行反思和总结，对教学实 践当中存在的不足之处得出更加清醒的认识；
而明确了问题 所在之后，接下来就要积极提出解决问题的对策，做到有的 放矢，方能避免资源浪费，也能帮助我们聚焦问题的核心， 从而进行更加有针对性的处理。（一）课程设置方面 1完善课程体系，增加实践内容 要对现有的行政管理专业课程设置方案进行优化整合， 在保留现有的学科基础课、专业课、学位论文等模块的基础 上，增加社会实践在整个课程设置体系当中所占的学分比例， 要求学生在课余到党政机关、企事业单位进行实习或者志愿 服务等活动，并且要求上交实习证明，撰写实践报告和论 文；
在具体的课程教学当中，应当鼓励学生通过参与课外实 践的形式切身感受公共行政学在中国本土实践当中的实际 应用情况，从而加深对学科知识的真正理解，有条件的高校 还可以探索将学生课外实践情况以一定的比例计算进该门 课程的总成绩当中；
鼓励学生将课外实践中的所思所想作为 学位论文的研究问题提出来，并且根据自己所获得的一手资 料撰写学位论文；
加强对学生参与课外实践的重要性的宣传。
2调整课程科目，增加选修课程 要对现有的行政管理专业课程科目进行一定的调整，在 保证专业必修课数量、不过分增加学生负担的前提下，增加 专业选修课的数量，给学生更多的自主选择性；
教师在开设 专业选修课的时候，应以研究中国本土公共行政学相关问题 为核心，增加对于国内公共行政学相关问题的探讨，引导学 生对本土实践问题产生兴趣，鼓励学生阅读国内学者关于中 国本土公共行政学相关研究的著作并认真思考。
（二）教材选择方面1鼓励使用国内学者原创编写的教材 对于国内已经有相当多研究积累成果的学科和课程，在 教学过程中应当让教师优先选用国内学者原创编写的教材， 作为该门课程的主要参考书目使用；
应当鼓励教师根据自身 的研究成果、教学经验和本专业教学大纲来自行编写课堂教 学讲义，作为学生温习与参考之用，但要注意教师不应强行 向学生指定必须购买自己编写并出版的教材。
2适度使用国内学者翻译的国外教材 对于国内已经有一定研究成果的学科和课程，在优先选 择国内学者原创编写教材的同时，可以根据实际情况需要适 度使用一些国内学者所翻译的、较为优质的、已去除不适合 内容的原版教材中译本，作为课堂教学的补充参考书目，供 感兴趣的或是学有余力的学生在课外阅读；
在研究生教学当 中，可以适度增加原版教材中译本在参考书目当中的使用比 例；
教师应当谨慎处理原版教材中译本的使用，向学生阐明 该种参考书目的特质和局限性，必要时加强对学生的指导。
3严格管理西方原版教材的使用 对于某些学科由于国内研究和发展水平所限，需要使用 西方原版教材以便于学生理解和吸收最新知识的，应当进行 专门备案。教育部部长袁贵仁指出：“加强对西方原版教材 的使用管理，绝不能让传播西方价值观念的教材进入我们的 课堂。”[5]目的是坚决捍卫高校这一马克思主义与社会主 义核心价值观的重要阵地，防止高校课堂教学被“精神污染”所侵蚀。因此，对于西方原版教材的使用，必须严格进行管 理；
教师在需要使用西方原版教材的时候，要指导学生认真 分辨教材内容，自觉批判和抵制其中不适宜的部分。
（三）教学过程方面 1把握好教学流程 教师要在有限的时间内讲解教学内容的重点和难点。在 采用具体案例分析时要强调“中”和“西”之间的差异。同 时，还要注意掌控课堂讨论的方向，不向学生传递歪曲错误 的言论和思想观念，发现学生有理解偏差时要及时纠正。教 师本人要坚定不移地践行社会主义核心价值观，端正学术态 度，课堂教学也绝对不能“言必称西方”；
若发现学生当中 出现不良话题，也必须坚决予以制止和劝导。正如教育部部 长袁贵仁所讲：“决不允许各种攻击诽谤党的领导、抹黑社 会主义的言论在大学课堂出现；
决不允许各种违反宪法和法 律的言论在大学课堂蔓延；
决不允许教师在课堂上发牢骚、 泄怨气，把各种不良情绪传导给学生。要强化理论武装和正 面引导，充分发挥课堂教学主渠道作用。”[5] 2以教学促进科研 教师要对教学过程中遇到的问题进行总结，并在科研过 程中努力解决这些问题，整体地提升经验研究的质量，通过 继续拓展研究领域、扎根真实世界，开展中国公共行政的经 验研究，并基于对中国经验的研究基础进行具有本土特色的 理论建构；
要继续重视规范研究，探讨和反思我国在当前社会转型期产生的价值规范性问题并做出合理的阐释；
提高公 共政策研究的科学化程度，积极吸收学科前沿的学术成果来 丰富和发展我们对于公共行政学的新的认知，满足中国特色 社会主义建设新时期的理论和实践需求[2]42—44。